Судебные решения, арбитраж
Капитальный ремонт многоквартирного дома; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Нижегородский областной суд в составе судьи областного суда Кручинина М.А.,
при секретаре судебного заседания В.,
с участием представителя административного истца администрации города Нижнего Новгорода Б.Л.НА., представителя административного ответчика Правительства Нижегородской области С., представителей заинтересованного лица министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Нижегородской области Х. и Т.А.ФА., представителей заинтересованного лица НКО "Ф" Т.И. и Б.Н., старшего прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области Селезневой О.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Нижнего Новгорода о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу оспариваемого в части Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409, а именно: абзаца 1 пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления"; абзаца 4 пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления"; абзаца 5 пункта 12.1,
администрация города Нижнего Новгорода обратилась в Нижегородский областной суд с указанным выше административным исковым заявлением. В обоснование заявленных требований указала о том, что абзацем первым пункта 10 Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 (далее - Порядок) на органы местного самоуправления возлагается обязанность составления и (или) согласования дефектных ведомостей.
Абзацем 4 пункта 12 Порядка (с учетом положений данного пункта) установлено, что лица, осуществляющие управление многоквартирными домами или оказание услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, должны передавать в органы местного самоуправления заключения специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, утепления фасадов в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома.
Пунктом 12.1 Порядка на органы местного самоуправления возложена обязанность представлять региональному оператору до 1 августа года, предшествующего реализации краткосрочного плана, для организации работы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, кроме актов специализированных (проектных) организаций еще ряд документов: 1) в отношении работ по ремонту или замене лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации или отработавшего нормативный срок эксплуатации, ремонту лифтовых шахт - паспорта на существующее лифтовое оборудование; заключения по результатам оценки соответствия лифта, отработавшего назначенный срок службы, требованиям технического регламента таможенного союза TP ТС 011/2011 "Безопасность лифтов"; 2) в отношении работ по ремонту фундаментов - заключения по результатам обследования строительных конструкций, выполненных специализированной организацией, содержащих выводы и мероприятия, необходимые для выполнения работ по ремонту и восстановлению фундамента, а также иные мероприятия, направленные на восстановление несущей способности ограждающих и несущих конструкций, результаты инженерно-геологических изысканий; 3) в отношении работ по утеплению фасада в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома - заключения по результатам обследования, выполненного специализированной организацией, подтверждающие необходимость проведения утепления фасадов до восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций, с соответствующими выводами, расчетами и мероприятиями.
По мнению административного истца, перечисленные работы на основании статьи 20 Закона Нижегородской области от 28.11.2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" должны финансироваться за счет средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса. Аккумулирование взносов за капитальный ремонт входит в обязанности регионального оператора, который должен обеспечивать финансирование капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, собственники помещений в котором формируют фонд капитального ремонта на счете регионального оператора. На основании статьи 180 ЖК РФ региональный оператор осуществляет функции технического заказчика услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете регионального оператора.
Кроме того, административный истец указал в административном исковом заявлении о том, что в соответствии с ВСН 57-88 (р), утвержденными приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 06.07.1988 года N 191, система технического обследования состояния жилых зданий включает виды контроля в зависимости от целей обследования и периода эксплуатации здания, в том числе техническое обследование жилых зданий для проектирования капитального ремонта и реконструкции, которое должно выполняться за счет средств, предназначенных на капитальный ремонт (реконструкцию) жилых зданий.
Составление и (или) согласование дефектных ведомостей относится к функциям технического заказчика, которым является региональный оператор, а не орган местного самоуправления.
Также административный истец указал в административном исковом заявлении о том, что в соответствии с частью 4 статьи 182 ЖК РФ законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены случаи, при которых функции технического заказчика работ по капитальному ремонту, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, могут осуществляться органами местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором. Положениями Закона Нижегородской области от 28.11.2013 года N 159-З случаи возможной передачи функций технического заказчика региональным оператором органам местного самоуправления не регламентированы, поэтому отнесение оспариваемыми нормами вышеназванных полномочий к полномочиям органов местного самоуправления не соответствует требованиям жилищного законодательства и статьям 5, 6, 14, 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку указанные полномочия являются государственными полномочиями и должны быть переданы посредством принятия закона субъекта Российской Федерации, а не путем принятия постановления высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. На осуществление указанных государственных полномочий не предусмотрены субвенции местным бюджетам, поэтому оспариваемые положения незаконно возлагают на органы местного самоуправления дополнительные обязанности в отсутствие финансирования их исполнения.
При рассмотрении дела в Нижегородском областном суде представитель административного истца администрации города Нижнего Новгорода Б.Л.НБ. требования административного искового заявления поддержала, просила административное исковое заявление удовлетворить по указанным в нем основаниям. Не согласилась с доводами представителей административного ответчика. Пояснила суду, что администрация города Нижнего Новгорода не ставит под сомнение свою обязанность как органа местного самоуправления утверждать краткосрочные планы реализации региональной программы капитального ремонта, так как это прямо предусмотрено статьей 15 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области". Однако оспариваемые положения фактически возлагают на органы местного самоуправления, в том числе и на администрацию города Нижнего Новгорода обязанность исполнения государственных полномочий по организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах посредством составления и (или) согласования дефектных ведомостей, сбору заключений (актов) специализированных организаций о состоянии общего имущества, предоставлении к определенному сроку региональному оператору технических документов и заключений по результатам обследования оборудования, строительных конструкций. При этом не предусмотрено выделение финансирования для исполнения таких государственных полномочий.
Постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 года N 170
"Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" обязанность по обследованию и обслуживанию жилого фонда возложена на управляющие, обслуживающие такой жилой фонд организации, а не на органы местного самоуправления.
Также указала в судебном заседании о том, что согласно разъяснений, полученных от ФГБОУ ВО "Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет" (ННГАСУ), дефектные ведомости - это описи работ, которые обязательно прикладываются к сметной документации как часть проектной документации на капитальный ремонт. То есть, оспариваемой нормой права на органы местного самоуправления фактически возлагается обязанность по составлению и согласованию документов, которые являются неотъемлемой частью проектной документации на капитальный ремонт.
Также полагала, что оспариваемые нормы содержат неопределенность в их применении, являются трудновыполнимыми и обременительными для органов местного самоуправления. Так органы местного самоуправления обязаны предоставить региональному оператору документы, перечисленные в пункте 12.1 Порядка, вместе с тем в органах местного самоуправления таких документов не имеется и обязанность их представления в органы местного самоуправления Порядком не предусмотрена. По мнению представителя административного истца оспариваемые правовые нормы содержат коррупциогенные факторы.
Представитель ответчика Правительства Нижегородской области С., представители заинтересованного лица министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Нижегородской области Х. и Т.А.ФБ., представители заинтересованного лица НКО "Ф" Т.И. и Б.Н. с доводами и требованиями административного искового заявления не согласились. Указали, что оспариваемый в части Порядок принят во исполнение положений Жилищного кодекса РФ, Закона Нижегородской области от 28.11.2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", постановления Правительства Нижегородской области от 01.04.2014 года N 208 "Об утверждении региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", согласно которым на органы местного самоуправления возложена обязанность по составлению краткосрочных планов реализации указанной региональной программы.
Представителями административного ответчика и заинтересованных лиц в суд представлены письменные возражения на административное исковое заявление (л.д. 108 - 113, 128 - 135, 136 - 145).
Прокурор, участвующий с деле, Селезнева О.Н. предложила суду в удовлетворении административного искового заявления администрации города Нижнего Новгорода отказать, так как оспариваемые нормы права не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Рассмотрев материалы настоящего дела, обсудив доводы и требования административного искового заявления администрации города Нижнего Новгорода, заслушав представителей сторон, представителей заинтересованных лиц и заключение прокурора, суд приходит к следующему.
Как указано выше, по настоящему делу оспаривается в части постановление Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 "Об утверждении Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области".
Данное постановление Правительства Нижегородской области опубликовано в печатном издании "Правовая среда", от 22.11.2014 года N 116 (1826) (приложение к газете "Нижегородские новости", от 22.11.2014 года N 206 (5539).
Постановление Правительства Нижегородской области от 19.01.2017 года N 18 "О внесении изменений в Порядок утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденный постановлением Правительства Нижегородской области от 20 июня 2014 года N 409", на основании которого пункт 12 Порядка был дополнен абзацем четвертым, а пункт 12.1 Порядка был дополнен абзацем пятым, опубликовано 20.01.2017 года на официальном интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru.
Из текста оспариваемого в части постановления Правительства Нижегородской области следует, что оно принято в соответствии с частью 7 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации и Законом Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" и определяет процедуру утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области.
Согласно части 7 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации в целях реализации региональной программы капитального ремонта, конкретизации сроков проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, уточнения планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, определения видов и объема государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны утверждать краткосрочные планы реализации региональной программы капитального ремонта в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, сроком на три года с распределением по годам в пределах указанного срока. При внесении изменений в краткосрочный план реализации программы капитального ремонта по основаниям, предусмотренным частью 4 настоящей статьи, согласование с собственниками помещений в многоквартирном доме не требуется.
На основании части 3 статьи 15 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" порядок утверждения краткосрочных планов реализации программы Нижегородской области по капитальному ремонту устанавливается Правительством Нижегородской области.
Исходя из изложенного постановление Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 "Об утверждении Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" принято полномочным на это государственным органом.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном введении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие регулирующие жилищные отношения нормы, в пределах своих полномочий на основании данного кодекса и принятых в соответствии с ним других федеральных законов.
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе решение вопросов осуществления регионального государственного жилищного надзора, регулирования отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (подпункт 61 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Исходя из положений статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).
Административным истцом по настоящему административному делу оспариваются следующие положения "Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409:
- абзац 1 пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления";
- абзац 4 пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления";
- абзац 5 пункта 12.1.
При этом абзацем 1 пункта 10 Порядка предусмотрено, что проекты краткосрочных планов (в том числе проекты краткосрочных планов муниципальных образований Нижегородской области) разрабатываются на основании региональной программы, дефектных ведомостей, составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления, и проектно-сметной документации, разработанной специализированными организациями для каждого многоквартирного дома, включенного в проект краткосрочного плана, при ее наличии.
Абзацем 4 пункта 12 Порядка (с учетом положений самого пункта 12) установлено, что лица, осуществляющие управление многоквартирными домами или оказание услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, должны передавать в органы местного самоуправления заключения специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, утепления фасадов в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома.
Абзацем 5 пункта 12.1 Порядка (с учетом положений самого пункта 12.1) установлено, что на органы местного самоуправления возложена обязанность представлять региональному оператору до 1 августа года, предшествующего реализации краткосрочного плана, для организации работы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, кроме актов специализированных (проектных) организаций еще ряд документов: 1) в отношении работ по ремонту или замене лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации или отработавшего нормативный срок эксплуатации, ремонту лифтовых шахт - паспорта на существующее лифтовое оборудование; заключения по результатам оценки соответствия лифта, отработавшего назначенный срок службы, требованиям технического регламента таможенного союза TP ТС 011/2011 "Безопасность лифтов"; 2) в отношении работ по ремонту фундаментов - заключения по результатам обследования строительных конструкций, выполненных специализированной организацией, содержащих выводы и мероприятия, необходимые для выполнения работ по ремонту и восстановлению фундамента, а также иные мероприятия, направленные на восстановление несущей способности ограждающих и несущих конструкций, результаты инженерно-геологических изысканий; 3) в отношении работ по утеплению фасада в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома - заключения по результатам обследования, выполненного специализированной организацией, подтверждающие необходимость проведения утепления фасадов до восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций, с соответствующими выводами, расчетами и мероприятиями.
Суд полагает, что оспариваемые положения должны быть признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу по следующим мотивам.
Оспариваемые положения Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409, возлагают на органы местного самоуправления Нижегородской области обязанность совершения действий, связанных составлением и (или) согласованием дефектных ведомостей; сбором заключений специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, утепления фасадов в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома; представлением в установленный срок региональному оператору помимо заключений специализированных организаций также документов, перечисленных в пункте 12.1 Порядка.
В обоснование заявленных требований администрация города Нижнего Новгорода в административном исковом заявлении и представитель административного истца в судебном заседании указали на то, что отнесение оспариваемыми нормами вышеназванных полномочий к полномочиям органов местного самоуправления не соответствует требованиям жилищного законодательства и статьям Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку указанные полномочия являются государственными полномочиями и должны быть переданы посредством принятия закона субъекта Российской Федерации, а не путем принятия постановления высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; на осуществление указанных государственных полномочий не предусмотрены субвенции местному бюджету, то есть возложены дополнительные обязанности в отсутствие финансирования их исполнения.
Нижегородский областной суд соглашается с данными доводами административного истца.
Законом Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" разграничены полномочия Законодательного Собрания Нижегородской области и Правительства Нижегородской области. Пунктами 17.4 и 18 части 1 статьи 4 названного Закона к полномочиям Правительства Нижегородской области в области организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах отнесено утверждение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, осуществление иных полномочий в области организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Нижегородской области. При этом в части 2 этой же статьи предусмотрено, что полномочия Правительства Нижегородской области, указанные в части 1 настоящей статьи, осуществляются непосредственно Правительством Нижегородской области либо уполномоченными им органами исполнительной власти Нижегородской области.
Из предписаний подпункта 61 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, регулирование отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.
Согласно пункту 6.1 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет взносов собственников помещений в таких домах на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования.
В силу пункта 8.3 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.
Правовые отношения в области проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах регулируются статьями 166 - 191 раздела IX "Организация проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах" Жилищного кодекса Российской Федерации.
Согласно пунктам 2, 3, 5 части 1 статьи 167 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и которыми устанавливается порядок проведения мониторинга технического состояния многоквартирных домов, создается региональный оператор, решается вопрос о формировании его имущества, утверждаются учредительные документы регионального оператора, устанавливается порядок деятельности регионального оператора, порядок подготовки и утверждения региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, а также требования к этим программам.
Таким образом, федеральный законодатель определил основные требования к порядку организации и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и наделил субъекты Российской Федерации полномочиями по самостоятельному решению указанных вопросов, в том числе связанных с подготовкой и утверждением региональных программ капитального ремонта, созданием и функционированием региональных операторов, определением минимального размера взноса на капитальный ремонт (в том числе его дифференциацию в зависимости от муниципального образования, в котором расположен многоквартирный дом, типа и этажности такого дома, иных факторов) и других. В целях реализации региональной программы капитального ремонта, конкретизации сроков проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, уточнения планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, определения видов и объема государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны утверждать краткосрочные (сроком до трех лет) планы реализации региональной программы капитального ремонта в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления обязаны утверждать краткосрочные программы реализации региональной программы капитального ремонта в случае, если это предусмотрено нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и в порядке, установленном этим нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, а также реализуют иные полномочия, предусмотренные законом (части 6 и 7 статьи 168, 170, 172 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Суд полагает, что оспариваемыми правовыми нормами на органы местного самоуправления, в том числе и на административного истца, возлагаются обязанности, непосредственно связанная с проведением капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области.
Перечисленные в оспариваемых пунктах действия (составление и (или) согласованием дефектных ведомостей; сбор заключений специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, утепления фасадов в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома; представление в установленный срок региональному оператору иных документов, в том числе: паспортов на существующее лифтовое оборудование, заключений по результатам оценки соответствия лифта, отработавшего назначенный срок службы, заключений по результатам обследования строительных конструкций, выполненных специализированной организацией, результатов инженерно-геологических изысканий, заключений по результатам обследования, выполненного специализированной организацией, подтверждающие необходимость проведения утепления фасадов до восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций, с соответствующими выводами, расчетами и мероприятиями) являются, по существу, действиями по решению вопросов установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, то есть связанными с проведением капитального ремонта.
Данный вывод, по мнению суда, следует, в том числе из содержания самого пункта 12.1 Порядка, согласно которому перечисленные документы предоставляются для организации работы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах.
Кроме того, в соответствии с пунктами 1.2, 1.3 Ведомственных строительных норм "Положение по техническому обследованию жилых зданий" ВСН 57-88 (р), утвержденных приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 06 июля 1988 года N 191, система технического обследования состояния жилых зданий, включающая, в том числе техническое обследование жилых зданий для проектирования капитального ремонта и реконструкции, подлежит выполнению за счет средств, предназначенных на капитальный ремонт (реконструкцию) жилых зданий.
Таким образом, суд находит, что правовое регулирование не предусматривает полномочий органов местного самоуправления, приведенных в оспариваемых нормах, связанных с проведением капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.
Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, частям 2 и 5 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления могут быть наделены законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Закон Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" не содержит норм, наделяющих органы местного самоуправления (городских округов) государственными полномочиями по решению вопросов установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме и прямо предусматривает в части 2 статьи 4 Закона, что полномочия Правительства Нижегородской области, указанные в части 1 настоящей статьи, осуществляются непосредственно Правительством Нижегородской области либо уполномоченными им органами исполнительной власти Нижегородской области.
Как пояснили представители сторон и заинтересованных лиц в судебном заседании функциями технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах администрация города Нижнего Новгорода также не наделена, договор с региональным оператором о передаче таких функций не заключался (статьи 180, 182 Жилищного кодекса Российской Федерации).
При рассмотрении настоящего административного дела суд также принимает во внимание и то обстоятельство, что апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 09.11.2016 года N 9-АПГ16-40 было признано недействующим в части норм, наделяющих органы местного самоуправления государственными полномочиями по решению вопроса установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, постановление Правительства Нижегородской области от 15.03.2016 года N 134 "Об утверждении Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области".
Кроме того, анализируя оспариваемые положения, суд приходит к следующему.
Абзацем четвертым пункта 12 Порядка предусмотрено, что в органы местного самоуправления передаются заключения специализированных организаций.
Пунктом 12.1 Порядка предусмотрен перечень иных документов (помимо перечисленных в пункте 12 Порядка), которыми подтверждается включение в краткосрочные планы работ, предусмотренных Порядком (паспорта на существующее лифтовое оборудование, заключения по результатам оценки соответствия лифта требованиям, заключения по результатам обследования строительных конструкций и т.д.), и которые согласно оспариваемому абзацу пятому пункта 12.1 Порядка органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области обязаны к определенному сроку представить региональному оператору.
Вместе с тем, данная правовая норма (пункт 12.1 Порядка) и иные положения оспариваемого в части постановления Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 не содержат положений, обязывающих предоставлять кого-либо документы, перечисленные в пункте 12.1 Порядка, в органы местного самоуправления для последующего их представления органами местного самоуправления региональному оператору.
В связи с этим, суд полагает, что исполнение органами местного самоуправления требований, содержащихся в оспариваемом абзаце пятом пункта 12.1 Порядка, о представлении документов, перечисленных в пункте 12.1, может быть признано трудновыполнимым и обременительным.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются, в том числе положения нормативных правовых актов, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
При таких обстоятельствах следует согласиться с доводами административного истца администрации города Нижнего Новгорода о том, что оспариваемые нормы Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 "Об утверждении Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", а именно: абзац первый пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления", абзац четвертый пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления" и абзац пятый пункта 12.1 Порядка противоречат действующему федеральному законодательству. Суд полагает, что оспариваемые нормы противоречат части 2 статьи 7, части 5 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
По приведенным выше основаниям суд не может согласиться с доводами административного ответчика и заинтересованных лиц.
Суд полагает, что доводы данных лиц, изложенные в отзывах и возражениях, о том, что оспариваемые пункты соответствуют требованиям части 2 статьи 14 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", не могут быть приняты во внимание. Статьей 14 названного Закона Нижегородской области устанавливается порядок разработки и утверждения программы Нижегородской области по капитальному ремонту, а оспариваемый в части нормативный правовой акт устанавливает порядок утверждения краткосрочных планов, то есть совершения действий после утверждения программы по капитальному ремонту. Поэтому суд считает, что положения статьи 14 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" в данном случае не подлежат применению.
В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью, если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части.
Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
административное исковое заявление администрации города Нижнего Новгорода по настоящему делу удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу оспариваемые положения Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 "Об утверждении Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", а именно:
- абзац первый пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления";
- абзац четвертый пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления";
- абзац пятый пункта 12.1.
Возложить на Правительство Нижегородской области обязанность опубликовать в течение месяца после вступления данного судебного решения в законную силу решение суда или сообщение о его принятии на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и в официальном печатном издании "Нижегородские новости".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда составлено 24.07.2017 года.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
РЕШЕНИЕ НИЖЕГОРОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА ОТ 18.07.2017 ПО ДЕЛУ N 3А-255/17
Разделы:Капитальный ремонт многоквартирного дома; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 18 июля 2017 г. по делу N 3а-255/17
Нижегородский областной суд в составе судьи областного суда Кручинина М.А.,
при секретаре судебного заседания В.,
с участием представителя административного истца администрации города Нижнего Новгорода Б.Л.НА., представителя административного ответчика Правительства Нижегородской области С., представителей заинтересованного лица министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Нижегородской области Х. и Т.А.ФА., представителей заинтересованного лица НКО "Ф" Т.И. и Б.Н., старшего прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области Селезневой О.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Нижнего Новгорода о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу оспариваемого в части Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409, а именно: абзаца 1 пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления"; абзаца 4 пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления"; абзаца 5 пункта 12.1,
установил:
администрация города Нижнего Новгорода обратилась в Нижегородский областной суд с указанным выше административным исковым заявлением. В обоснование заявленных требований указала о том, что абзацем первым пункта 10 Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 (далее - Порядок) на органы местного самоуправления возлагается обязанность составления и (или) согласования дефектных ведомостей.
Абзацем 4 пункта 12 Порядка (с учетом положений данного пункта) установлено, что лица, осуществляющие управление многоквартирными домами или оказание услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, должны передавать в органы местного самоуправления заключения специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, утепления фасадов в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома.
Пунктом 12.1 Порядка на органы местного самоуправления возложена обязанность представлять региональному оператору до 1 августа года, предшествующего реализации краткосрочного плана, для организации работы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, кроме актов специализированных (проектных) организаций еще ряд документов: 1) в отношении работ по ремонту или замене лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации или отработавшего нормативный срок эксплуатации, ремонту лифтовых шахт - паспорта на существующее лифтовое оборудование; заключения по результатам оценки соответствия лифта, отработавшего назначенный срок службы, требованиям технического регламента таможенного союза TP ТС 011/2011 "Безопасность лифтов"; 2) в отношении работ по ремонту фундаментов - заключения по результатам обследования строительных конструкций, выполненных специализированной организацией, содержащих выводы и мероприятия, необходимые для выполнения работ по ремонту и восстановлению фундамента, а также иные мероприятия, направленные на восстановление несущей способности ограждающих и несущих конструкций, результаты инженерно-геологических изысканий; 3) в отношении работ по утеплению фасада в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома - заключения по результатам обследования, выполненного специализированной организацией, подтверждающие необходимость проведения утепления фасадов до восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций, с соответствующими выводами, расчетами и мероприятиями.
По мнению административного истца, перечисленные работы на основании статьи 20 Закона Нижегородской области от 28.11.2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" должны финансироваться за счет средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса. Аккумулирование взносов за капитальный ремонт входит в обязанности регионального оператора, который должен обеспечивать финансирование капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, собственники помещений в котором формируют фонд капитального ремонта на счете регионального оператора. На основании статьи 180 ЖК РФ региональный оператор осуществляет функции технического заказчика услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете регионального оператора.
Кроме того, административный истец указал в административном исковом заявлении о том, что в соответствии с ВСН 57-88 (р), утвержденными приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 06.07.1988 года N 191, система технического обследования состояния жилых зданий включает виды контроля в зависимости от целей обследования и периода эксплуатации здания, в том числе техническое обследование жилых зданий для проектирования капитального ремонта и реконструкции, которое должно выполняться за счет средств, предназначенных на капитальный ремонт (реконструкцию) жилых зданий.
Составление и (или) согласование дефектных ведомостей относится к функциям технического заказчика, которым является региональный оператор, а не орган местного самоуправления.
Также административный истец указал в административном исковом заявлении о том, что в соответствии с частью 4 статьи 182 ЖК РФ законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены случаи, при которых функции технического заказчика работ по капитальному ремонту, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, могут осуществляться органами местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором. Положениями Закона Нижегородской области от 28.11.2013 года N 159-З случаи возможной передачи функций технического заказчика региональным оператором органам местного самоуправления не регламентированы, поэтому отнесение оспариваемыми нормами вышеназванных полномочий к полномочиям органов местного самоуправления не соответствует требованиям жилищного законодательства и статьям 5, 6, 14, 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку указанные полномочия являются государственными полномочиями и должны быть переданы посредством принятия закона субъекта Российской Федерации, а не путем принятия постановления высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. На осуществление указанных государственных полномочий не предусмотрены субвенции местным бюджетам, поэтому оспариваемые положения незаконно возлагают на органы местного самоуправления дополнительные обязанности в отсутствие финансирования их исполнения.
При рассмотрении дела в Нижегородском областном суде представитель административного истца администрации города Нижнего Новгорода Б.Л.НБ. требования административного искового заявления поддержала, просила административное исковое заявление удовлетворить по указанным в нем основаниям. Не согласилась с доводами представителей административного ответчика. Пояснила суду, что администрация города Нижнего Новгорода не ставит под сомнение свою обязанность как органа местного самоуправления утверждать краткосрочные планы реализации региональной программы капитального ремонта, так как это прямо предусмотрено статьей 15 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области". Однако оспариваемые положения фактически возлагают на органы местного самоуправления, в том числе и на администрацию города Нижнего Новгорода обязанность исполнения государственных полномочий по организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах посредством составления и (или) согласования дефектных ведомостей, сбору заключений (актов) специализированных организаций о состоянии общего имущества, предоставлении к определенному сроку региональному оператору технических документов и заключений по результатам обследования оборудования, строительных конструкций. При этом не предусмотрено выделение финансирования для исполнения таких государственных полномочий.
Постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 года N 170
"Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" обязанность по обследованию и обслуживанию жилого фонда возложена на управляющие, обслуживающие такой жилой фонд организации, а не на органы местного самоуправления.
Также указала в судебном заседании о том, что согласно разъяснений, полученных от ФГБОУ ВО "Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет" (ННГАСУ), дефектные ведомости - это описи работ, которые обязательно прикладываются к сметной документации как часть проектной документации на капитальный ремонт. То есть, оспариваемой нормой права на органы местного самоуправления фактически возлагается обязанность по составлению и согласованию документов, которые являются неотъемлемой частью проектной документации на капитальный ремонт.
Также полагала, что оспариваемые нормы содержат неопределенность в их применении, являются трудновыполнимыми и обременительными для органов местного самоуправления. Так органы местного самоуправления обязаны предоставить региональному оператору документы, перечисленные в пункте 12.1 Порядка, вместе с тем в органах местного самоуправления таких документов не имеется и обязанность их представления в органы местного самоуправления Порядком не предусмотрена. По мнению представителя административного истца оспариваемые правовые нормы содержат коррупциогенные факторы.
Представитель ответчика Правительства Нижегородской области С., представители заинтересованного лица министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Нижегородской области Х. и Т.А.ФБ., представители заинтересованного лица НКО "Ф" Т.И. и Б.Н. с доводами и требованиями административного искового заявления не согласились. Указали, что оспариваемый в части Порядок принят во исполнение положений Жилищного кодекса РФ, Закона Нижегородской области от 28.11.2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", постановления Правительства Нижегородской области от 01.04.2014 года N 208 "Об утверждении региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", согласно которым на органы местного самоуправления возложена обязанность по составлению краткосрочных планов реализации указанной региональной программы.
Представителями административного ответчика и заинтересованных лиц в суд представлены письменные возражения на административное исковое заявление (л.д. 108 - 113, 128 - 135, 136 - 145).
Прокурор, участвующий с деле, Селезнева О.Н. предложила суду в удовлетворении административного искового заявления администрации города Нижнего Новгорода отказать, так как оспариваемые нормы права не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Рассмотрев материалы настоящего дела, обсудив доводы и требования административного искового заявления администрации города Нижнего Новгорода, заслушав представителей сторон, представителей заинтересованных лиц и заключение прокурора, суд приходит к следующему.
Как указано выше, по настоящему делу оспаривается в части постановление Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 "Об утверждении Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области".
Данное постановление Правительства Нижегородской области опубликовано в печатном издании "Правовая среда", от 22.11.2014 года N 116 (1826) (приложение к газете "Нижегородские новости", от 22.11.2014 года N 206 (5539).
Постановление Правительства Нижегородской области от 19.01.2017 года N 18 "О внесении изменений в Порядок утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденный постановлением Правительства Нижегородской области от 20 июня 2014 года N 409", на основании которого пункт 12 Порядка был дополнен абзацем четвертым, а пункт 12.1 Порядка был дополнен абзацем пятым, опубликовано 20.01.2017 года на официальном интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru.
Из текста оспариваемого в части постановления Правительства Нижегородской области следует, что оно принято в соответствии с частью 7 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации и Законом Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" и определяет процедуру утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области.
Согласно части 7 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации в целях реализации региональной программы капитального ремонта, конкретизации сроков проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, уточнения планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, определения видов и объема государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны утверждать краткосрочные планы реализации региональной программы капитального ремонта в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, сроком на три года с распределением по годам в пределах указанного срока. При внесении изменений в краткосрочный план реализации программы капитального ремонта по основаниям, предусмотренным частью 4 настоящей статьи, согласование с собственниками помещений в многоквартирном доме не требуется.
На основании части 3 статьи 15 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" порядок утверждения краткосрочных планов реализации программы Нижегородской области по капитальному ремонту устанавливается Правительством Нижегородской области.
Исходя из изложенного постановление Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 "Об утверждении Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" принято полномочным на это государственным органом.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном введении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие регулирующие жилищные отношения нормы, в пределах своих полномочий на основании данного кодекса и принятых в соответствии с ним других федеральных законов.
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе решение вопросов осуществления регионального государственного жилищного надзора, регулирования отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (подпункт 61 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Исходя из положений статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).
Административным истцом по настоящему административному делу оспариваются следующие положения "Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409:
- абзац 1 пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления";
- абзац 4 пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления";
- абзац 5 пункта 12.1.
При этом абзацем 1 пункта 10 Порядка предусмотрено, что проекты краткосрочных планов (в том числе проекты краткосрочных планов муниципальных образований Нижегородской области) разрабатываются на основании региональной программы, дефектных ведомостей, составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления, и проектно-сметной документации, разработанной специализированными организациями для каждого многоквартирного дома, включенного в проект краткосрочного плана, при ее наличии.
Абзацем 4 пункта 12 Порядка (с учетом положений самого пункта 12) установлено, что лица, осуществляющие управление многоквартирными домами или оказание услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, должны передавать в органы местного самоуправления заключения специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, утепления фасадов в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома.
Абзацем 5 пункта 12.1 Порядка (с учетом положений самого пункта 12.1) установлено, что на органы местного самоуправления возложена обязанность представлять региональному оператору до 1 августа года, предшествующего реализации краткосрочного плана, для организации работы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, кроме актов специализированных (проектных) организаций еще ряд документов: 1) в отношении работ по ремонту или замене лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации или отработавшего нормативный срок эксплуатации, ремонту лифтовых шахт - паспорта на существующее лифтовое оборудование; заключения по результатам оценки соответствия лифта, отработавшего назначенный срок службы, требованиям технического регламента таможенного союза TP ТС 011/2011 "Безопасность лифтов"; 2) в отношении работ по ремонту фундаментов - заключения по результатам обследования строительных конструкций, выполненных специализированной организацией, содержащих выводы и мероприятия, необходимые для выполнения работ по ремонту и восстановлению фундамента, а также иные мероприятия, направленные на восстановление несущей способности ограждающих и несущих конструкций, результаты инженерно-геологических изысканий; 3) в отношении работ по утеплению фасада в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома - заключения по результатам обследования, выполненного специализированной организацией, подтверждающие необходимость проведения утепления фасадов до восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций, с соответствующими выводами, расчетами и мероприятиями.
Суд полагает, что оспариваемые положения должны быть признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу по следующим мотивам.
Оспариваемые положения Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409, возлагают на органы местного самоуправления Нижегородской области обязанность совершения действий, связанных составлением и (или) согласованием дефектных ведомостей; сбором заключений специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, утепления фасадов в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома; представлением в установленный срок региональному оператору помимо заключений специализированных организаций также документов, перечисленных в пункте 12.1 Порядка.
В обоснование заявленных требований администрация города Нижнего Новгорода в административном исковом заявлении и представитель административного истца в судебном заседании указали на то, что отнесение оспариваемыми нормами вышеназванных полномочий к полномочиям органов местного самоуправления не соответствует требованиям жилищного законодательства и статьям Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку указанные полномочия являются государственными полномочиями и должны быть переданы посредством принятия закона субъекта Российской Федерации, а не путем принятия постановления высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; на осуществление указанных государственных полномочий не предусмотрены субвенции местному бюджету, то есть возложены дополнительные обязанности в отсутствие финансирования их исполнения.
Нижегородский областной суд соглашается с данными доводами административного истца.
Законом Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" разграничены полномочия Законодательного Собрания Нижегородской области и Правительства Нижегородской области. Пунктами 17.4 и 18 части 1 статьи 4 названного Закона к полномочиям Правительства Нижегородской области в области организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах отнесено утверждение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, осуществление иных полномочий в области организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Нижегородской области. При этом в части 2 этой же статьи предусмотрено, что полномочия Правительства Нижегородской области, указанные в части 1 настоящей статьи, осуществляются непосредственно Правительством Нижегородской области либо уполномоченными им органами исполнительной власти Нижегородской области.
Из предписаний подпункта 61 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, регулирование отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.
Согласно пункту 6.1 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет взносов собственников помещений в таких домах на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования.
В силу пункта 8.3 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.
Правовые отношения в области проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах регулируются статьями 166 - 191 раздела IX "Организация проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах" Жилищного кодекса Российской Федерации.
Согласно пунктам 2, 3, 5 части 1 статьи 167 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и которыми устанавливается порядок проведения мониторинга технического состояния многоквартирных домов, создается региональный оператор, решается вопрос о формировании его имущества, утверждаются учредительные документы регионального оператора, устанавливается порядок деятельности регионального оператора, порядок подготовки и утверждения региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, а также требования к этим программам.
Таким образом, федеральный законодатель определил основные требования к порядку организации и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и наделил субъекты Российской Федерации полномочиями по самостоятельному решению указанных вопросов, в том числе связанных с подготовкой и утверждением региональных программ капитального ремонта, созданием и функционированием региональных операторов, определением минимального размера взноса на капитальный ремонт (в том числе его дифференциацию в зависимости от муниципального образования, в котором расположен многоквартирный дом, типа и этажности такого дома, иных факторов) и других. В целях реализации региональной программы капитального ремонта, конкретизации сроков проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, уточнения планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, определения видов и объема государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны утверждать краткосрочные (сроком до трех лет) планы реализации региональной программы капитального ремонта в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления обязаны утверждать краткосрочные программы реализации региональной программы капитального ремонта в случае, если это предусмотрено нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и в порядке, установленном этим нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, а также реализуют иные полномочия, предусмотренные законом (части 6 и 7 статьи 168, 170, 172 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Суд полагает, что оспариваемыми правовыми нормами на органы местного самоуправления, в том числе и на административного истца, возлагаются обязанности, непосредственно связанная с проведением капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области.
Перечисленные в оспариваемых пунктах действия (составление и (или) согласованием дефектных ведомостей; сбор заключений специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, утепления фасадов в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома; представление в установленный срок региональному оператору иных документов, в том числе: паспортов на существующее лифтовое оборудование, заключений по результатам оценки соответствия лифта, отработавшего назначенный срок службы, заключений по результатам обследования строительных конструкций, выполненных специализированной организацией, результатов инженерно-геологических изысканий, заключений по результатам обследования, выполненного специализированной организацией, подтверждающие необходимость проведения утепления фасадов до восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций, с соответствующими выводами, расчетами и мероприятиями) являются, по существу, действиями по решению вопросов установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, то есть связанными с проведением капитального ремонта.
Данный вывод, по мнению суда, следует, в том числе из содержания самого пункта 12.1 Порядка, согласно которому перечисленные документы предоставляются для организации работы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах.
Кроме того, в соответствии с пунктами 1.2, 1.3 Ведомственных строительных норм "Положение по техническому обследованию жилых зданий" ВСН 57-88 (р), утвержденных приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 06 июля 1988 года N 191, система технического обследования состояния жилых зданий, включающая, в том числе техническое обследование жилых зданий для проектирования капитального ремонта и реконструкции, подлежит выполнению за счет средств, предназначенных на капитальный ремонт (реконструкцию) жилых зданий.
Таким образом, суд находит, что правовое регулирование не предусматривает полномочий органов местного самоуправления, приведенных в оспариваемых нормах, связанных с проведением капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.
Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, частям 2 и 5 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления могут быть наделены законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Закон Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" не содержит норм, наделяющих органы местного самоуправления (городских округов) государственными полномочиями по решению вопросов установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме и прямо предусматривает в части 2 статьи 4 Закона, что полномочия Правительства Нижегородской области, указанные в части 1 настоящей статьи, осуществляются непосредственно Правительством Нижегородской области либо уполномоченными им органами исполнительной власти Нижегородской области.
Как пояснили представители сторон и заинтересованных лиц в судебном заседании функциями технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах администрация города Нижнего Новгорода также не наделена, договор с региональным оператором о передаче таких функций не заключался (статьи 180, 182 Жилищного кодекса Российской Федерации).
При рассмотрении настоящего административного дела суд также принимает во внимание и то обстоятельство, что апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 09.11.2016 года N 9-АПГ16-40 было признано недействующим в части норм, наделяющих органы местного самоуправления государственными полномочиями по решению вопроса установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, постановление Правительства Нижегородской области от 15.03.2016 года N 134 "Об утверждении Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области".
Кроме того, анализируя оспариваемые положения, суд приходит к следующему.
Абзацем четвертым пункта 12 Порядка предусмотрено, что в органы местного самоуправления передаются заключения специализированных организаций.
Пунктом 12.1 Порядка предусмотрен перечень иных документов (помимо перечисленных в пункте 12 Порядка), которыми подтверждается включение в краткосрочные планы работ, предусмотренных Порядком (паспорта на существующее лифтовое оборудование, заключения по результатам оценки соответствия лифта требованиям, заключения по результатам обследования строительных конструкций и т.д.), и которые согласно оспариваемому абзацу пятому пункта 12.1 Порядка органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области обязаны к определенному сроку представить региональному оператору.
Вместе с тем, данная правовая норма (пункт 12.1 Порядка) и иные положения оспариваемого в части постановления Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 не содержат положений, обязывающих предоставлять кого-либо документы, перечисленные в пункте 12.1 Порядка, в органы местного самоуправления для последующего их представления органами местного самоуправления региональному оператору.
В связи с этим, суд полагает, что исполнение органами местного самоуправления требований, содержащихся в оспариваемом абзаце пятом пункта 12.1 Порядка, о представлении документов, перечисленных в пункте 12.1, может быть признано трудновыполнимым и обременительным.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются, в том числе положения нормативных правовых актов, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
При таких обстоятельствах следует согласиться с доводами административного истца администрации города Нижнего Новгорода о том, что оспариваемые нормы Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 "Об утверждении Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", а именно: абзац первый пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления", абзац четвертый пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления" и абзац пятый пункта 12.1 Порядка противоречат действующему федеральному законодательству. Суд полагает, что оспариваемые нормы противоречат части 2 статьи 7, части 5 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
По приведенным выше основаниям суд не может согласиться с доводами административного ответчика и заинтересованных лиц.
Суд полагает, что доводы данных лиц, изложенные в отзывах и возражениях, о том, что оспариваемые пункты соответствуют требованиям части 2 статьи 14 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", не могут быть приняты во внимание. Статьей 14 названного Закона Нижегородской области устанавливается порядок разработки и утверждения программы Нижегородской области по капитальному ремонту, а оспариваемый в части нормативный правовой акт устанавливает порядок утверждения краткосрочных планов, то есть совершения действий после утверждения программы по капитальному ремонту. Поэтому суд считает, что положения статьи 14 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" в данном случае не подлежат применению.
В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью, если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части.
Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление администрации города Нижнего Новгорода по настоящему делу удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу оспариваемые положения Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20.06.2014 года N 409 "Об утверждении Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области", а именно:
- абзац первый пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления";
- абзац четвертый пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления";
- абзац пятый пункта 12.1.
Возложить на Правительство Нижегородской области обязанность опубликовать в течение месяца после вступления данного судебного решения в законную силу решение суда или сообщение о его принятии на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и в официальном печатном издании "Нижегородские новости".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья областного суда
М.А.КРУЧИНИН
М.А.КРУЧИНИН
В окончательной форме решение суда составлено 24.07.2017 года.
Судья областного суда
М.А.КРУЧИНИН
М.А.КРУЧИНИН
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)