Судебные решения, арбитраж

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ДВАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 21.08.2017 N 20АП-4090/2017 ПО ДЕЛУ N А23-7198/2016

Разделы:
Капитальный ремонт многоквартирного дома; Управление многоквартирным домом

Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено

ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 августа 2017 г. по делу N А23-7198/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15.08.2017
Постановление изготовлено в полном объеме 21.08.2017
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Стахановой В.Н., судей Еремичевой Н.В. и Рыжовой Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Федосеевой Ю.А., при участии от заявителя - министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1044004404080, ИНН 4027064217) - Дорохина В.А. (доверенность от 13.07.2017), от заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1024001429583, ИНН 4029010217) - Юдкиной А.В. (доверенность от 17.07.2017), Финакиной Е.Ю. (доверенность от 19.07.2017), Назаренко И.В. (доверенность от 02.12.2016), от третьих лиц - правительства Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1024001188727, ИНН 4027059305) - Жукова Н.А. (доверенность от 07.08.2017), министерства финансов Калужской области - Бондарева А.А. (доверенность от 09.01.2017), в отсутствие Государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (г. Москва, ОГРН 1077799028251, ИНН 7736243140), надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 11.05.2017 по делу N А23-7198/2016 (судья Ефимова Г.В.),

установил:

следующее.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Калужской области (далее - управление) о признании недействительным представления от 22.09.2016 N 37-10-45/46-2017.
Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены министерство финансов Калужской области, правительство Калужской области, Государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Решением Арбитражного суда Калужской области от 11.05.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Министерство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт.
Полагает, что на министерство необоснованно возлагаются обязанности, выходящие за рамки его полномочий как главного распорядителя бюджетных средств, что указанные управлением нарушения не относятся к нарушениям бюджетного законодательства, представление не соответствует требованиям статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Третье лицо направило отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддерживает ее доводы и просит отменить решение суда первой инстанции.
Управление представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором оно возражает против ее доводов, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей сторон, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.
Как усматривается из материалов дела, на основании централизованного задания Федерального казначейства в соответствии с планом контрольных мероприятий на 2016 год Управлением Федерального казначейства по Калужской области в период с 8 по 27 июля 2016 года в отношении министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области проведена плановая выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в рамках подпрограммы "Обеспечение доступным и комфортным жильем граждан России" за 2015 год.
По результатам проверки составлен акт проверки от 10.08.2016.
22.09.2016 года министерству направлено представление N 37-10-45/46-2017 о рассмотрении в срок до 21.10.2016 информации о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения.
Не согласившись с выданным представлением, министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.
Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Статьями 1, 2, 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено понятие бюджетных правоотношений, в которые входят также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, понятия бюджетного законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетное законодательство, в которые входят также законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, изданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным Кодексом.
Согласно ч. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).
В соответствии с ч. 2 ст. 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль в отношении объектов контроля (за исключением участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций (компаний), хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги указанных юридических лиц осуществляется в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, предоставивших средства из бюджета.
Под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (часть 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в редакции действовавшей до 30.11.2016).
В действующей редакции под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.
В силу пункта 1.1 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Федеральный закон N 185-ФЗ) контроль за использованием средств Фонда, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.
Проверку использования средств Фонда в соответствии с частью 1.1 настоящей статьи проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере бюджета (п. 1.2).
Аналогичные нормы предусмотрены в пункте 1.1 статьи 20.1. Федерального закона N 185-ФЗ.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила N 1092), которые определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 186 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".
В соответствии с положениями пунктов 10, 47, 68, 79 Правил N 1092 органы Федерального казначейства (в том числе, его территориальные органы) по результатам проведенных проверок вправе выдавать представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.
Из приведенных норм следует, что представление является властным актом, содержащим в себе требования к определенному лицу совершить указанные в нем действия и является обязательным к исполнению.
Поскольку представление органа Федерального казначейства является основанием для возникновения прав и обязанностей у министерства и содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, то оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, затрагивает сферу его законных интересов, в связи с чем может быть оспорено согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном порядке в арбитражном суде.
Возможность оспаривания подобных представлений по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подтверждается судебной практикой Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 14.01.2016 N 307-КГ15-17833, от 09.02.2016 N 310-КГ15-19735, от 06.02.2017 N 302-КГ16-21205.
Постановлением Губернатора Калужской области от 19 мая 2006 года N 177 "О министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области" утверждено Положение о министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области (далее - Положение).
В соответствии с п. 3.10 Положения министерство в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием средств, выделяемых из областного и федерального бюджетов для финансирования утвержденных программ, мероприятий и бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства; в порядке, установленном правительством Калужской области, разрабатывает и реализует государственные программы Калужской области; разрабатывает, обеспечивает реализацию и финансирование, а также утверждает ведомственные целевые программы по вопросам ведения министерства (пункт 3.9); - осуществляет другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и Калужской области (пункт 3.68).
Основанием для направления в адрес министерства представления от 22.09.2016 N 37-10-45/46-2017 послужили выводы Управления Федерального казначейства по Калужской области о нарушении бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, при исполнении региональной адресной программы.
Так, в п. 1 представления от 22.09.2016 N 37-10-45/46-2017 указано на нарушение министерством части 4.1. статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации, части 2 Методических рекомендаций по принятию субъектом Российской Федерации решений о внесении изменений в региональную программу капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, утвержденных приказом Минстроя России от 29.10.2015 N 774/пр, пункта 2.2.3 Дополнительного соглашения от 08.12.2014 N 2 к Договору от 28.07.2014 N 32-КР о долевом финансировании капитального ремонта многоквартирных домов, заключенному между Фондом и министерством, пункта 2 части 7 статьи 20.1. Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ, а именно: в краткосрочный план реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Калужской области на 2014-2015 годы, утвержденный приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области от 06.06.2014 N 223, внесены изменения в части замены 16 многоквартирных домов, находящихся на территории муниципального образования городской округ "Город Калуга", что составило 35,5% от общего количества многоквартирных домов, ранее включенных в заявку министерства, в соответствии с которой были выделены средства Фонда, на другие многоквартирные дома, находящиеся в этом же муниципальном образовании, без подтверждения наличия условий для замены многоквартирных домов с учетом принятых решений общих собраний собственников помещений в указанных многоквартирных домах".
Министерство полагает, что вышеперечисленные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся правовым основанием предоставления бюджетных средств, при внесении изменений в краткосрочный план не были нарушены, так как указанные положения не регулируют правоотношения, связанные с формированием и внесением изменений в краткосрочные планы реализации региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.
Постановлением Правительства Калужской области от 07.04.2014 N 221 утверждено "Положения о порядке утверждения органами государственной власти Калужской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Калужской области краткосрочных (сроком до трех лет) планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах". Указанным Положением не предусмотрено представление решений общих собраний собственников помещений при формировании соответствующих краткосрочных планов. При этом в соответствии с пунктом 11 Положения краткосрочный план Калужской области утверждается ежегодно сроком на два года (т.е. на 2014-2015 годы, 2015-2016 годы, 2016-2017 годы и т.д.).
Исходя из норм жилищного законодательства, региональная программа и краткосрочный план это разные документы, утверждаемые нормативными правовыми актами разного уровня и формируемые в различном порядке. При этом краткосрочный план является "подчиненным" региональной программе документом.
Региональная программа утверждена постановлением правительства Калужской области от 30.12.2013 N 753. Указанной программой установлен пятилетний период проведения работ (2014-2018 годы, 2019-2023 годы, 2024-2028 годы и т.д.).
В установленном порядке министерство утвердило краткосрочные планы на 2014-2015 годы, 2015-2016 годы, 2016-2017 годы на основании соответствующих планов, утвержденных органами местного самоуправления.
Изменения в краткосрочный план на 2014-2015 годы в части замены одних 16 домов, расположенных на территории г. Калуги, на другие дома, были внесены министерством на основании соответствующих изменений, внесенных в краткосрочный план г. Калуги постановлением Городской Управы г. Калуги от 03.11.2015 N 320-п "О внесении изменения в постановление Городской Управы города Калуги от 16.10.2014 N 348-п "Об утверждении краткосрочного плана реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории МО "Город Калуга" на 2014-2015 годы".
При этом никаких изменений в отношении вышеназванных 16 многоквартирных домов (в части переносов выполнения работ на более поздние периоды и изменения их видов) не вносилось, так как запланированные в указанной программе к выполнению в 2014-2018 годах в отношении данных домов могли быть включены (и включаются) в другие краткосрочные планы с более поздним сроком исполнения, в т.ч. в план 2018 года Исключение составляет дом N 24 корп. 2 по ул. С. Щедрина, признанный 28.10.2015 в установленном порядке аварийным, и впоследствии исключенный по этой причине из программы.
В представлении указывается на отсутствие ущерба в денежном выражении, при этом связь с нарушением бюджетного законодательства не усматривается.
Отклоняя доводы министерства, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
Согласно пункту 4 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 29.06.2015 N 176-ФЗ) внесение в региональную программу капитального ремонта изменений, предусматривающих перенос установленного срока капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме на более поздний период, сокращение перечня планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, осуществляется при наличии соответствующего решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, за исключением случая, если:
1) сокращение перечня планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме обусловлено отсутствием конструктивных элементов, в отношении которых должен быть проведен капитальный ремонт;
2) запланированный вид услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме был проведен ранее и при этом в порядке установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме определено, что повторные оказание таких услуги и (или) выполнение таких работ в срок, установленный региональной программой капитального ремонта, не требуются;
3) изменение способа формирования фонда капитального ремонта произошло по основаниям, предусмотренным частью 7 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации. Срок проведения капитального ремонта в этом случае определяется в порядке установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.
В прежней редакции внесение в региональную программу капитального ремонта изменений, предусматривающих перенос установленного срока капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме на более поздний период, сокращение перечня планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, не допускался, за исключением случаев принятия соответствующего решения собственниками помещений в этом многоквартирном доме (п. 4 ст. 168).

Частью 2 Методических рекомендаций по принятию субъектом Российской Федерации решений о внесении изменений в региональную программу капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, утвержденных приказом Минстроя России от 29.10.2015 N 774/пр. предусмотрено утверждение нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего порядок, сроки и основания принятия решения о внесении изменений в региональную программу исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за реализацию региональной программы (далее уполномоченный орган), а также сроки направления в уполномоченный орган сведений, необходимых для принятия решения о внесении изменений в региональную программу, в том числе при актуализации региональной программы.
Нормативные правовые акты, разработанные и утвержденные в Калужской области в части организации и проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов Калужской области, не содержат положений по регламентации вопроса внесения изменений в региональную программу капитального ремонта и краткосрочный план ее реализации согласно пункту 4.1. статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации и части 2 Методических рекомендаций от 29.10.2015 N 774/пр.
В силу пункта 2 Закона Калужской области от 01.07.2013 N 460-03 "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Калужской области" министерство является государственным заказчиком и основным разработчиком региональной программы капитального ремонта.
Согласно пунктов 3, 10 постановления правительства Калужской области от 07.04.2014 N 221 "Об утверждении Положения о порядке утверждения органами государственной власти Калужской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Калужской области краткосрочных (сроком до трех лет) планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах" министерство на основании утвержденных органами местного самоуправления муниципальных образований Калужской области краткосрочных планов муниципальных образований утверждает краткосрочный план Калужской области.
Как следует из материалов дела, изменения в краткосрочный план реализации региональной программы капитального ремонта, утвержденный приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области от 06.06.2014 N 223 в части замены 16-ти многоквартирных домов, внесены министерством приказом от 22.10.2015 N 360 ранее, чем постановлением Городской Управы муниципального образования "Город Калуга" от 03.11.2015 N 320-п, внесено изменения в краткосрочный план реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории МО "Город Калуга" на 2014-2015 годы", утвержденный от 16.10.2014 N 348-п (общая сумма капитального ремонта составила 85 292,6 тыс. рублей, в том числе средства Фонда в сумме 19 059,1 тыс. рублей).
Аналогично внесены последующие изменения в краткосрочные планы (в части стоимости ремонта) приказом министерства от 25.12.2015 N 462 и постановлением Городской Управы от 19.01.2016 N 14-п - общая сумма капитального ремонта составила 114 093,7 тыс. рублей, в том числе средства Фонда в сумме 19 059,1 тыс. рублей.
При таких обстоятельствах довод министерства о том, что изменения в краткосрочный план субъекта произведены на основании изменений, внесенных в краткосрочный план муниципального образования, правомерно признан судом необоснованным.
Положения пункта 4 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривают, что при внесение в региональную программу капитального ремонта изменений, предусматривающих перенос установленного срока капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме на более поздний период, сокращение перечня планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, осуществляется при наличии соответствующего решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, распространяется и на краткосрочные планы, поскольку последний принимается в целях реализации региональной программы.
Частью 4 статьи 15 Федерального закона N 185-ФЗ предусмотрено, что орган местного самоуправления, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга принимают решение о включении в муниципальную адресную программу или региональную адресную программу многоквартирных домов, указанных в пункте 1 части 2 настоящей статьи, при наличии решений общих собраний членов товариществ собственников жилья, членов жилищных, жилищно-строительных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов либо собственников помещений в многоквартирных домах об участии в указанной адресной программе.
Согласно части 1 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме осуществляется на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 данной статьи, в которой установлено, что в случае, если в срок, указанный в части 4 данной статьи, собственники помещений в многоквартирном доме, формирующие фонд капитального ремонта на счете регионального оператора, не приняли решение о проведении капитального ремонта общего имущества в этом многоквартирном доме, орган местного самоуправления принимает решение о проведении такого капитального ремонта в соответствии с региональной программой капитального ремонта и предложениями регионального оператора.
Таким образом, включению многоквартирных домов в краткосрочный план предшествует уведомление собственников о проведении капитального ремонта и получение протоколов общих собраний собственников жилых помещений.
Однако документы, подтверждающие необходимость проведения замены 16 многоквартирных домов и соблюдение порядка их замены, согласно пункту 4 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации не представлены.
Как верно заключил суд, доводы министерства основаны на неверном толковании вышеуказанных норм, являются ошибочными.
Кроме того, справедливо отклонен довод министерства о том, что связь с нарушением бюджетного законодательства не усматривается, поскольку указанные выше положения являются основанием для выделения и использования средств Фонда, контроль за использование которых осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета согласно части 2 статьи 20.1 Федерального закона N 185-ФЗ.
Указание в п. 1 представления на нарушение пункта 2.2.3. Дополнительного соглашения к Договору от 28 июля 2014 года N 32-КР о долевом финансировании капитального ремонта многоквартирных домов от 08.12.2014 N 2 основано на обязанности министерства осуществлять контрольные функции по данному договору, а также на праве требования в любое время от МО "Город Калуга" и Регионального оператора письменных отчетов о ходе выполнения предмета соглашения, а также в пределах компетенции проводить проверку целевого и эффективного использования представленных средств.

Министерство полагает, что при проведении проверки не было учтено, что в соглашение от 26.12.2014 N 249 дополнительным соглашением от 30.10.2015 были внесены изменения, согласно которым был изменен срок завершения работ с 01.11.2015 на 31.03.2016.
Срок действия дополнительного соглашения от 08.12.2014 N 2 к договору от 28.07.2014 N 32-КР также установлен не до 31.12.2015, а до окончания действия договора, который в свою очередь действует до полного исполнения обязательств сторонами.
Согласно главе 8 Федерального закона N 185-ФЗ Фонд осуществляет мониторинг реализации региональных программ капитального ремонта и краткосрочных планов реализации региональных программ капитального ремонта (часть 1 статьи 22 Закона) и в случае невыполнения субъектами Российской Федерации требований, установленных статьей 15.1 закона (в том числе в случае не завершения реализации мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов, на реализацию которых предоставлена финансовая поддержка за счет средств Фонда в срок не позднее, чем 31 декабря года, следующего за годом, в котором Фондом приняты соответствующие решения о предоставлении такой финансовой поддержки) Фонд принимает решение о приостановлении предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда (пункт 4.1 части 1 статьи 23 Закона). Финансовые санкции Фондом не применялись. Решений о приостановлении предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда не принималось.
Согласно части 1 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, собственники помещений в котором формируют фонд капитального ремонта на счете регионального оператора, в объеме и в сроки, которые предусмотрены региональной программой капитального ремонта, является обязанностью регионального оператора, а не исполнительных органов власти.
Аналогичные положения содержатся в соглашении от 26.12.2014 N 249, согласно пункту 2.3.14 которого обязанность по завершению реализации мероприятий краткосрочного плана реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Калужской области на 2014-2015 годы в сроки, определенные соглашением, возлагается на регионального оператора. Обязанностями министерства по данному соглашению являются перечисление средств областного бюджета, полученных за счет средств Фонда, в установленные сроки, а также осуществление контроля за целевым и эффективным использованием региональным оператором данных средств. Названные обязанности министерство исполнило в установленные сроки и в полном объеме.
Отклоняя указанные доводы министерства, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.
В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.
Особенностей в отношении использования средств Фонда областным бюджетом Калужской области на 2015 год не предусмотрено.
Частью 4 статьи 15.1. Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ установлено, что мероприятия по капитальному ремонту многоквартирных домов, на реализацию которых предоставлена финансовая поддержка за счет средств Фонда, должны быть реализованы не позднее чем 31 декабря года, следующего за годом, в котором Фондом приняты соответствующие решения о предоставлении такой финансовой поддержки.
Организация работ по проведению капитального ремонта в рамках исполнения краткосрочного плана реализации региональной программы входит в период действия заключенных договоров (соглашений), в которых срок исполнения мероприятий по капитальному ремонту предусмотрен по 31.12.2015.
Отраженные в акте проверки от 10.08.2016 договоры (соглашения) имели срок реализации мероприятий по 31.12.2015, за исключением дополнительного соглашения от 30.10.2015, к соглашению от 26.12.2014 N 249, заключенному между министерством, Городской Управой города Калуги и Региональным оператором, в котором пунктом 1.2. предусмотрено изменение срока реализации мероприятия краткосрочного плана и его завершения с 01.11.2015 на 31.03.2016.
Пунктом 2.3.14 Соглашения от 26.12.2014 N 249 о предоставлении средств, поступивших от государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, и взаимодействии по реализации Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", заключенного между министерством, Городской Управой города Калуги и Фондом капитального ремонта многоквартирных домов Калужской области предусмотрена обязанность регионального оператора обеспечить реализацию мероприятий плана и его завершение в срок до 01.11.2015.
Пунктом 2.1.2 Соглашения от 26.12.2014 N 249 предусмотрена обязанность министерства в пределах компетенции осуществлять контроль за целевым и эффективным использованием региональным оператором средств, перечисленных в соответствии с п. 2.1.1 Соглашения.
Согласно пункту 2.1.1 Соглашения от 26.12.2014 N 249 средства перечисляются министерством региональному оператору в соответствии со статьей 20.1 Федерального закона N 185-ФЗ, которая, в свою очередь, предусматривает особенности расходования средств Фонда, предоставленных после 1 января 2014 года на проведение капитального ремонта многоквартирных домов (взаимодействие субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, регионального оператора, собственников жилых помещений по получению и использованию средств финансовой поддержки Фонда).
Пунктами 2.2.3, 2.2.4 дополнительного соглашения от 08.12.2014 N 2 к договору от 28.07.2014 N 32-КР о долевом финансировании капитального ремонта многоквартирных домов заключенного между Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области установлена обязанность министерства принимать в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, меры по обеспечению контроля за использованием средств Фонда, средств долевого финансирования бюджета субъекта Российской Федерации и (или) муниципальных образований, а также использовать средства, указанные в настоящем соглашении, в соответствии с Федеральным законом N 185-ФЗ.
Срок реализации мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов - не позднее чем 31 декабря года, следующего за годом, в котором Фондом приняты соответствующие решения о предоставлении такой финансовой поддержки (решение Фонда от 08.12.2014, протокол N 539), установлен пунктом 4 статьи 15.1. Федерального закона N 185-ФЗ.
В силу вышеизложенного довод министерства, что срок действия дополнительного соглашения от 08.12.2014 N 2 к договору от 28.07.2014 N 32-КР установлен не до 31.12.2015, а до окончания действия договора, который в свою очередь действует до полного исполнения обязательств сторонами, не может быть принят.
К мероприятиям по капитальному ремонту многоквартирных домов относятся и перечисление средств областного бюджета, полученных за счет средств Фонда, в установленные сроки, а также осуществление контроля за целевым и эффективным использованием региональным оператором данных средств. Указанными полномочиями наделено министерство.
Таким образом, министерство в рамках своих полномочий обязано выполнить мероприятия по капитальному ремонту многоквартирных домов, на реализацию которых предоставлена финансовая поддержка за счет средств Фонда не позднее чем 31 декабря года, следующего за годом, в котором Фондом приняты соответствующие решения о предоставлении такой финансовой поддержки.
Довод министерства об отсутствии мер реагирования со стороны Фонда правомерно не принят во внимание судом первой инстанции, поскольку не имеет правового значения, требования соблюдения перечисленных в п. 2 представления нормативных актов и соглашений не ставится в зависимость от применения мер реагирования Фондом.
В п. 3 представления от 22.09.2016 N 37-10-45/46-2017 указано на нарушение министерством пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 1.1. части 1 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", пункта 3 статьи 19 Закона Калужской области от 27.11.2014 N 647-03 "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", пункта 7.3. постановления Губернатора Калужской области от 11.12.2014 N 484 "О реализации Закона Калужской области "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", пунктов 2.1.2 части 2.1., 2.2.18 части 2.2. раздела 2 типовых Соглашений с муниципальными образованиями области о предоставлении субсидии на переселение граждан с учетом малоэтажного жилищного строительства, заключенных в рамках исполнения 2 этапа (2014-2015 годы) областной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на территории муниципальных образований Калужской области на 2013-2017 годы, утвержденной постановлением Правительства Калужской области от 29.04.2013 N 231, с городским поселением "Город Киров" от 14.08.2014 N 138-14, муниципальным районом "Сухиничский район" от 14.08.2014 N 144-14, городским поселением "Поселок Дугна" Ферзиковского района от 14.08.2014 N 140-14, муниципальным районом "Думиничский район" от 13.08.2014 N 136-14, муниципальным районом "Износковский район" от 13.08.2014 N 135-14, городским поселением "Город Мещовск" Мещовского района от 14.08.2014 N 139-14, сельским поселением "Железнодорожная станция Кудринская" Мещовского района от 14.08.2014 N 141-14, муниципальным районом "Спас-Деменский район" от 13.08.2014 N 134-14, муниципальным районом "Перемышльский район" от 14.08.2014 N 137-14, городским поселением "Поселок Ферзиково" Ферзиковского района от 14.08.2014 N 143-14, сельским поселением "Село Сашкино" Ферзиковского района от 14.08.2014 N 145-14, а именно: не обеспечен контроль за возвратом одиннадцатью муниципальными образованиями области неиспользованных по состоянию на 01.01.2015 остатков целевых средств областного бюджета, источником которых явились средства Фонда, в доход областного бюджета в сумме 158 143 457,26 руб.
В п. 4 представления от 22.09.2016 N 37-10-45/46-2017 указано на нарушение министерством пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 1.1. части 1 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", пункта 3 статьи 18 Закона Калужской области от 18.12.2015 N З6-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год", пункта 7.3. постановления Губернатора Калужской области от 25.12.2015 N 584 "О реализации Закона Калужской области "Об областном бюджете на 2016 год", пункта 2.1.2 части 2.1., пункта 2.2.18 части 2.2. раздела 2 типовых Соглашений с муниципальными образованиями области о предоставлении субсидии, заключенных: в рамках исполнения 2 этапа (2014-2015 годы) Областной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на территории муниципальных образований Калужской области на 2013-2017 годы, утвержденной постановлением правительства Калужской области от 29.04.2013 N 231, с городским поселением "Город Киров" от 14.08.2014 N 138-14, сельским поселением "Железнодорожная станция Кудринская" Мещовского района от 14.08.2014 N 141-14, городским поселением "Город Малоярославец" Малоярославецкого района от 14.08.2014 N 142-14, городским поселением "Поселок Ферзиково" Ферзиковского района от 14.08.2014 N 143-14, сельским поселением "Село Сашкино" Ферзиковского района от 14.08.2014 N 145-14; в рамках 3 этапа (2015-2016 годы) областной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на территории муниципальных образований Калужской области на 2013-2017 годы, утвержденной постановлением Правительства Калужской области от 29.04.2013 N 231, с муниципальным районом "Город Киров и Кировский район" от 05.11.2015 N 222-15, городским поселением "Город Малоярославец" Малоярославецкого района от 10.03.2015 N 42-15, сельским поселением "Село Сабуровщино" Бабынинского района от 10.03.2015 N 48-15, городским поселением "Город Козельск" Козельского района от 10.03.2015 N 49-15, муниципальным районом "Козельский район" от 10.03.2015 N 43-15, а именно: не обеспечен контроль за возвратом десятью муниципальными образованиями области неиспользованных по состоянию на 01.01.2016 остатков целевых средств областного бюджета, источником которых явились средства Фонда, в доход областного бюджета в сумме 117 761 174,08 руб.
Министерство полагает, что обязанность по возврату остатков неиспользованных средств межбюджетных трансфертов возложена на получателей субсидий - органы местной администрации.
Контроль главных распорядителей бюджетных средств за реализацией получателями субсидий положениями статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не установлен.
В соответствии с действующим до 26.09.2016 Порядком взыскания в доход областного бюджета неиспользованного остатка межбюджетных трансфертов. полученных в форме субвенций и субсидий (приказ министерства финансов Калужской области от 10.1 1.08 N 106) взыскание в доход областного бюджета указанных средств осуществляется с случае установления отсутствия потребности в целевых средствах в очередном финансовом году. Потребность министерством подтверждена. Уведомления по расчетам между бюджетами ф. N 0504817, подтверждающие потребность в использовании остатков межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение расходов бюджета, соответствующих целям предоставления указанных межбюджетных трансфертов, выписаны и направлены в адрес администраций муниципальных образований в установленном порядке.
Главный распорядитель бюджетных средств в силу полномочий, установленных статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. Условиями и порядком предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, установленными Федеральным законом от 21.07.2007 N 185-ФЗ, возврат неиспользованных на конец текущего года остатков средств не предусмотрен.
Пунктом 1.1. части 1 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ контроль главного распорядителя средств не предусмотрен.
В соответствии с пунктом 7.3 постановлений Губернатора Калужской области от 11.12.2014 N 484, от 25.12.2015 N 584 главным распорядителям средств областного бюджета, уполномоченным в соответствующей сфере управления, по которым Законом Калужской области "Об областном бюджете на 2016 год" предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Калужской области, необходимо обеспечить возврат не использованных межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в доход областного бюджета. Министерством в адрес главных администраторов доходов местных бюджетов ежегодно направляются письма о необходимости возврата остатков неиспользованных на конец текущего года средств с указанием реквизитов для перечисления.
Министерством финансов Калужской области в адрес глав администраций направлены письма от 21.01.2015 N 03-02-55/252-15, от 13.01.2016 N 03-02-55/89-16 о том, что остатки целевых средств, сложившиеся на счетах местных бюджетов муниципальных образований области по субсидии на реализацию мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, не подлежат возврату в областной бюджет.
В соответствии со статьей 23.1 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ в доходах соответствующего бюджета отражаются средства бюджета субъекта Российской Федерации, предоставленные за счет средств Фонда, подлежащие возврату в Фонд.
Возврат средств Фонда предусмотрен в случае, предусмотренном договором, заключаемым между Фондом и субъектом Российской Федерации, а также в случае нецелевого использования средств и иных нарушений, установленных статьей 23.1 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ.
Основания для возврата средств Фонда бюджетом Калужской области в проверяемом периоде отсутствовали.
Такого понятия и обязанности, как контроль за возвратом получателями средств (муниципальными образованиями) остатков целевых средств в бюджет действующее законодательство и, в частности, часть 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривает.
Суд первой инстанции правомерно отклонил указанные доводы министерства ввиду следующего.
Согласно пункту 1.1. договора о долевом финансировании региональных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и (или) переселению граждан из аварийного жилищного фонда от 27.03.2008 N 03-ЗС, заключенному между Фондом и Калужской областью, названный договор регулирует порядок взаимодействия сторон при реализации Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ в случае принятия Правлением Фонда решения о предоставлении субъекту Российской Федерации финансовой поддержки за счет средств Фонда при реализации региональной адресной программы субъекта Российской Федерации по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.
Пунктом 3.1. Договора от 27.03.2008 N 03-ЗС предусмотрено, что средства финансовой поддержки за счет средств Фонда на переселение граждан из аварийного жилищного фонда в соответствии с региональной адресной программой субъекта Российской Федерации являются целевыми и предоставляются Фондом на безвозмездной и безвозвратной основе.
В силу пунктов 2.2.4, 2.2.5 Дополнительного соглашения от 21.07.2014 N 13, пунктов 2.2.4, 2.2.6 Дополнительного соглашения от 16.02.2015 N 15 к Договору от 27.03.2008 N 03-ЗС, заключенных между Фондом и министерством (уполномоченный орган), уполномоченный орган обязан принимать в пределах своих полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, меры по обеспечению контроля за использованием средств Фонда, средств долевого финансирования бюджетов субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетов, использовать средства, указанные в дополнительных соглашениях, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2007 N 185-ФЗ.
В соответствии с пунктом 1.1. части 1 статьи 20.1. Федерального закона N 185-ФЗ контроль за использованием средств Фонда, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.
В соответствии с пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей до 01.01.2016) не использованные в текущем финансовом году межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены.
В соответствии с решением главного администратора бюджетных средств о наличии потребности в межбюджетных трансфертах, полученных в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованных в текущем финансовом году, средства в объеме, не превышающем остатка указанных межбюджетных трансфертов, могут быть возвращены в очередном финансовом году в доход бюджета, которому они были ранее предоставлены, для финансового обеспечения расходов бюджета, соответствующих целям предоставления указанных межбюджетных трансфертов.
В действующей редакции часть 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.
Принятие главным администратором бюджетных средств решения о наличии (об отсутствии) потребности в указанных в абзаце первом настоящего пункта межбюджетных трансфертах, не использованных в отчетном финансовом году, а также их возврат в бюджет, которому они были ранее предоставлены, при принятии решения о наличии в них потребности осуществляются не позднее 30 рабочих дней со дня поступления указанных средств в бюджет, из которого они были ранее предоставлены, в соответствии с отчетом о расходах соответствующего бюджета, источником финансового обеспечения которых являются указанные межбюджетные трансферты, сформированным и представленным в порядке, установленном главным администратором бюджетных средств.
В разделе 2 Типовых соглашений о предоставлении субсидии и взаимодействии по реализации Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", постановления правительства Калужской области от 29.04.2013 N 231 "Об областной адресной программе по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на территории муниципальных образований Калужской области на 2013-2017 годы", заключенных в 2014 года (пункт 2.2.18 соглашений) и 2015 года (пункт 2.2.17 соглашений) между министерством (уполномоченный орган) и муниципальными образованиями области - участниками региональной адресной программы (получатели) установлена обязанность получателей обеспечивать возврат в доход областного бюджета остатков неиспользованных целевых средств.
В силу статей 4, 5 Закона Калужской области от 28.11.2013 N 508-03 "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и Закона Калужской области от 27.11.2014 N 647-03 "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" министерство в 2014-2015 годах в отношении средств Фонда выполняло функции главного администратора доходов областного бюджета и главного распорядителя бюджетных средств (код администратора доходов, главного распорядителя бюджетных средств - 105).
Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено БК РФ.
В соответствии с пунктами 5, 10 части 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обладает бюджетными полномочиями, в том числе:
- - составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
- - обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.
Пунктом 10 Общих требований к порядку взыскания в доход бюджетов неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, утвержденных приказом Министерство финансов Российской Федерации от 11.06.2009 N 51н, установлено, что главные администраторы (администраторы) доходов от возврата остатков целевых средств в пределах отраженных на их лицевых счетах администратора доходов бюджета сумм соответствующих доходов от возврата остатков целевых средств осуществляют в установленном порядке возврат соответствующим администраторам доходов на основании оформленных ими заявок на возврат (с указанием информации, позволяющей определить, по каким целевым средствам производится возврат остатков):
- сумм излишне полученных в соответствии с настоящими Общими требованиями остатков целевых средств;
- сумм остатков целевых средств, которые могут быть использованы на те же цели при установлении наличия потребности в них в соответствии с решениями главных администраторов доходов от возврата остатков целевых средств, оформленных уведомлениями по расчетам между бюджетами по межбюджетным трансфертам (код формы по Общероссийскому классификатору управленческой документации 0504817), направленными администраторами доходов от возврата остатков целевых средств соответствующим администраторам доходов бюджета по возврату.
Согласно абзацу 3 части 5 статьи 242 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в случае, если неиспользованный остаток межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не перечислен в доход соответствующего бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход бюджета, из которого они были предоставлены, в порядке, определяемом соответствующим финансовым органом, органом управления государственным внебюджетным фондом с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации (приказ Минфина России от 11.06.2009 N 51н).
Правила взыскания в доход областного бюджета неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций и субсидий, утвержденные приказом министерства финансов Калужской области от 10.11.2008 N 106, предусматривают действия администраторов доходов местных бюджетов, получателей средств областного бюджета, главных распорядителей средств областного бюджета только при установлении отсутствия потребности в целевых средствах в очередном финансовом году (вопрос взыскания сумм остатков целевых средств, которые могут быть использованы на те же цели при установлении наличия потребности в них указанными правилами не регулируется).
В соответствии с пунктом 3 статьи 19 Закона Калужской области от 27.11.2014 N 647-03 "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" неиспользованные по состоянию на 1 января 2015 года остатки межбюджетных трансфертов, предоставленные из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Калужской области в форме субвенций, субсидий, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в областной бюджет в течение первых 10 рабочих дней 2015 года.
Пунктом 7.3. постановления Губернатора Калужской области от 11.12.2014 N 484 "О реализации Закона Калужской области "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" установлено в срок до 23 января 2015 года обеспечить возврат неиспользованных в 2014 году межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в доход областного бюджета.
Пунктом 3 статьи 18 Закона Калужской области от 18.12.2015 N 36-03 "Об областном бюджете на 2016 год" установлено, что не использованные по состоянию на 1 января 2016 года остатки межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Калужской области в форме субвенций, субсидий, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в областной бюджет в течение первых 10 рабочих дней 2016 года.
Пунктом 7.3. постановления Губернатора Калужской области от 25.12.2015 N 584 "О реализации Закона Калужской области "Об областном бюджете на 2016 20 год" установлено в срок до 22 января 2016 года обеспечить возврат не использованных в 2015 году межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в доход областного бюджета.
Таким образом, выше перечисленными нормами был предусмотрен возврат в областной бюджет (а не в бюджет Фонда как ошибочно полагает министерство) неиспользованных целевых средств и только после этого в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств о наличии потребности в межбюджетных трансфертах, полученных в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованных в текущем финансовом году, средства в объеме, не превышающем остатка указанных межбюджетных трансфертов, могут быть возвращены в очередном финансовом году в доход бюджета, которому они были ранее предоставлены, для финансового обеспечения расходов бюджета, соответствующих целям предоставления указанных межбюджетных трансфертов.
Требование о возврате неиспользованных остатков субсидий за счет средств Фонда в областной бюджет предусмотрено в рамках соглашений, заключенных министерством с муниципальными образованиями, на предоставление из областного бюджета субсидий за счет средств Фонда.
Функции министерства по контролю за использованием средств Фонда предусмотрены п. 1.1. части 1 статьи 20.1. Федерального закона N 185-ФЗ, пунктами 2.2.4, 2.2.5 Дополнительного соглашения от 21.07.2014 N 13, пунктами 2.2.4, 2.2.6 Дополнительного соглашения от 16.02.2015 N 15 к Договору от 27.03.2008 N 03-ЗС, заключенных между Фондом и министерством.
Следовательно, как верно указал суд, доводы министерства противоречат указанным нормам и соглашениям, являются ошибочными.
Письма министерства финансов Калужской области от 21.01.2015 N 03-02-55/252-15 и от 13.01.2016 N 03-02-55/89-16 о том, что остатки целевых средств по состоянию на 01.01.2015 и 01.01.2016 по субсидии на реализацию мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда (в том числе с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства) не подлежат возврату в областной бюджет, не могут быть приняты во внимание, поскольку они противоречат положениям части 5 статьи 242 Бюджетного Кодекса, части 3 статьи 19 Закона Калужской области от 27.11.2014 N 647-03 "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", части 3 статьи 18 Закона Калужской области от 18.12.2015 N 36-03 "Об областном бюджете на 2016 год".
Частью 2 Методических указаний по применению форм первичных учетных документов и формированию регистров бухгалтерского учета органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными академиями наук, государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденных приказом Минфина России от 15.12.2010 N 173н, установлено, что в целях подтверждения сумм неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также потребности в них в очередном финансовом году главный администратор межбюджетных трансфертов формирует Уведомление (ф. 0504817) с отражением, в том числе:
полного наименования, даты принятия (регистрации) и номера правового акта и (или) документа, в соответствии с которым предусмотрена возможность использования в очередном финансовом году, при наличии потребности, неиспользованного в текущем финансовом году межбюджетного трансферта, полученного в форме субсидии (субвенции или иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение).
В представленных в составе возражений уведомлениях ф.0504817 от 31.03.2016 наименование, дата и номер акта (документа), в соответствии с которым предусмотрена возможность использования средств в очередном финансовом году, отсутствует.
В п. 5 представления от 22.09.2016 N 37-10-45/46-2017 указано на нарушение министерством части 3 статьи 18 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ, пунктов 2.3.6, 2.3.7 Договора от 27.03.2008 N 03-ОЗ о долевом финансировании региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и (или) переселению граждан из аварийного жилищного фонда, заключенного между Фондом и Калужской областью, а именно: не обеспечена минимальная доля долевого финансирования за счет средств областного бюджета и средств местных бюджетов по итогам первого года реализации 3 этапа (2015-2016 годы) Областной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на территории муниципальных образований Калужской области на 2013-2017 годы, утвержденной постановлением правительства Калужской области от 29.04.2013 N 231.
В п. 6 представления от 22.09.2016 N 37-10-45/46-2017 указано на нарушение министерством пункта 2.3.1 Договора от 27.03.2008 N 03-ОЗ о долевом финансировании региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и (или) переселению граждан из аварийного жилищного фонда, заключенного между Фондом и Калужской областью, а именно: не перечислены муниципальным образованиям, претендующим в соответствии с заявкой субъекта Российской Федерации на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда, средства бюджета субъекта Российской Федерации полученные за счет средств Фонда на долевое финансирование переселения граждан из аварийного жилищного фонда, в течение 30 дней со дня получения средств Фонда.
Министерство полагает, что согласно пункту 2 статьи 154, абзацу 2 статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации возлагается на соответствующий финансовый орган субъекта Российской Федерации. В соответствии с положениями статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации к финансовым органам относятся Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации).
Безвозмездные поступления средств от Государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на реализацию региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда относятся к неналоговым доходам бюджетов и в силу статьи 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежат зачислению на единый счет бюджета. Управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляет финансовый орган субъекта Российской Федерации.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области является органом исполнительной власти, финансируемым из областного бюджета. Согласно порядку организации бюджетного процесса при казначейском исполнении областного бюджета, утвержденному приказом министерства финансов Калужской области от 24.12.12 N 174, на главных распорядителей средств бюджета возложена функция по составлению заявок на финансирование получателей бюджетных средств, находящихся в их ведении, а также по межбюджетным трансфертам.
Во исполнение данного порядка заявки на финансирование мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда в министерство финансов Калужской области направлялись своевременно, при поступлении финансовых средств Фонда.
Финансирование министерством финансов Калужской области осуществлялось при наличии денежных обязательств района по оплате выполненных работ в соответствии с условиями муниципальных контрактов. Авансирование работ муниципальными контрактами не предусмотрено. Финансирование невыполненных работ влечет необоснованное отвлечение средств в дебиторскую задолженность, в связи с необходимостью частых в течение года внесений изменений в программу в части объема финансирования.
Вышеперечисленные меры, принятые при финансировании муниципальных образований Фондом одобрены, о чем свидетельствуют принятые отчеты о расходовании средств Фонда, бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов. Финансовые санкции Фондом не применялись. Решений о приостановлении предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда не принималось.
В проверяемом периоде реализовывались два этапа региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда - завершение второго (2014-2015 годы) и начало третьего этапа (2016-2017 годов).
По итогам реализации второго (2014-2015 годы) этапа программы условия софинасирования соблюдены в полном объеме.
По завершению в 2017 году мероприятий третьего этапа (2016-2017 годов) программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда условия софинансирования будут соблюдены в полном объеме, после окончательного уточнения объема финансирования в разрезе муниципальных образований области.
К полномочиям министерства относится исключительно распоряжение бюджетными средствами в пределах установленных лимитов, но не их установление.
Министерство не является стороной Договора от 27.03.2008 N 03-ОЗ о долевом финансировании, заключенного между Фондом и Калужской областью, а значит какие-либо обязанности по договору не возникают.
Отклоняя указанные доводы министерства, суд исходил из следующего.
Как указано в отзыве Управления, при проверке минимального уровня софинансирования осуществлена проверка соблюдение требований пункта 3 части 2 статьи 16, частей 1, 3 статьи 18 Федерального закона N 185-ФЗ в редакции Федерального закона от 29.06.2015 N 176-ФЗ (действия данной редакции с 30.06.2015 по 31.12.2015), которыми установлено, что региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда должна содержать объем долевого финансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетов. Субъектом Российской Федерации может быть установлен минимальный размер софинансирования за счет средств бюджетов муниципальных образований. Объем долевого финансирования определяется соответственно субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием. Минимальная доля долевого финансирования региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) средств местных бюджетов по итогам первого года реализации каждого этапа указанных программ должна быть не менее доли такого долевого финансирования, рассчитанной для соответствующего этапа указанных программ.
В соответствии с пунктом 3.1. части 3 статьи 19 Федерального закона N 185-ФЗ средства Фонда перечисляются в бюджет субъекта Российской Федерации или в случае, предусмотренном частью 3 статьи 20 настоящего Федерального закона, в местный бюджет и используются субъектом Российской Федерации и (или) муниципальным образованием в соответствии с договором, заключенным между Фондом и субъектом Российской Федерации. Типовые условия договора, заключаемого между Фондом и субъектом Российской Федерации, в том числе в части ответственности сторон, определяются Фондом по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства.
В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Федерального закона (в редакции от 29.06.2015) средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счет средств Фонда и предусмотренные в бюджете субъекта Российской Федерации на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, распределяются субъектом Российской Федерации между муниципальными образованиями, претендующими в соответствии с заявкой субъекта Российской Федерации на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и выполнившими предусмотренные статьей 14 Федерального закона условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, за исключением случаев, предусмотренных частью 2.1 настоящей статьи.
Пунктом 2.3.6 Договора от 27.03.2008 N 03-ЗС о долевом финансировании региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и (или) переселению граждан из аварийного жилищного фонда заключенного между Фондом и Калужской областью предусмотрена обязанность субъекта Российской Федерации обеспечить рассчитываемый в установленном Федеральным законом порядке объем долевого финансирования.
Расчетная величина минимальной доли долевого финансирования за счет средств областного бюджета и местных бюджетов переселения граждан из аварийного жилищного фонда по 3 этапу программы от 29.04.2013 N 231 (в редакции постановления правительства Калужской области от 11.11.2015 N 626) составила 41,84%. Фактический показатель составил 15,83%.
Согласно пункту 2.3.1. Договора от 27.03.2008 N 03-ЗС субъект Российской Федерации обязуется распределять и перечислять муниципальным образованиям, претендующим в соответствии с заявкой субъекта Российской Федерации на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда, средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счет средств Фонда и средства, предусмотренные бюджетом субъекта Российской Федерации на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов и (или) переселения граждан из аварийного жилищного фонда, в течение 30 дней со дня получения средств Фонда.
Пунктом 8.3. Договора от 27.03.2008 N 03-ЗС установлено, что все приложения к настоящему Договору являются неотъемлемыми частями. Неотъемлемой частью настоящего Договора также является дополнительное соглашение, заключаемое Фондом с определяемым в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете на текущий финансовый год и (или) плановый период главным распорядителем бюджетных средств субъекта Российской Федерации, который должным образом уполномачивается субъектом Российской Федерации на подписание указанного дополнительного соглашения. Указанное дополнительное соглашение заключается при принятии правлением Фонда каждого решения о предоставлении субъекту Российской Федерации финансовой поддержки за счет средств Фонда на основании поданной субъектом Российской Федерации заявки, если получателем средств Фонда является субъект Российской Федерации.
Пунктами 2.2.1 Дополнительных соглашений от 21.07.2014 N 13 и от 16.02.2015 N 15 к Договору от 27.03.2008 N 03-ЗС, заключенных между Фондом и министерством, предусмотрена обязанность министерства направлять средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счет средств Фонда, в местные бюджеты в сроки, установленные пунктом 2.3.1 Договора от 27.03.2008 N 03-ЗС.
Согласно Закону Калужской области от 27.11.2014 N 647-03 "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" министерство определено в качестве главного распорядителя бюджетных средств на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, осуществляемых за счет средств, поступивших от Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Кроме того, в пункте 1.1. типовых соглашений заключенных с муниципальными образованиями установлен предмет соглашения - предоставление субсидии на выполнение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда и взаимодействие по реализации Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", постановления правительства Калужской области от 29.04.2013 N 231 "Об областной адресной программе по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на территории муниципальных образований Калужской области на 2013-2017 годы", поступившей от Государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а также средств софинансирования областного бюджета, предусмотренных областной программой.
Принцип единства кассы, предусмотренный статьей 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не предусматривает каких-либо особенностей по исполнению бюджета любого уровня бюджетной системы Российской Федерации, кроме как поступления средств на единый счет бюджета области. При поступлении средств Фонда на единый счет областного бюджета в каждом платежном поручении на перечисление средств указан лицевой счет министерства (лицевой счет администратора доходов бюджета 04372000020), который свидетельствует о целевом назначении поступивших средств.
Утвержденные бюджетные назначения и лимиты бюджетных обязательств министерству доведены в полном объеме, необходимом для реализации мероприятий в рамках принятых обязательств по Договору с Фондом от 27.03.2008 N 03-ЗС (с дополнительными соглашениями), что подтверждается отчетом об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств формы по ОКУД 0503127. Этот же отчет подтверждает остатки неиспользованных министерством бюджетных средств.
Таким образом, довод министерства, что финансирование невыполненных работ влечет необоснованное отвлечение средств в дебиторскую задолженность, в связи с необходимостью частых в течение года внесений изменений в программу в части объема финансирования не основан на вышеизложенных нормах и соглашениях.
Только направление министерством заявок в адрес министерства финансов Калужской области на суммы средств Фонда, которые не были перечислены муниципальным образованиям - участникам региональной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда в соответствии с требованиями пункта 2.3.1 Договора от 27.03.2008 N 03-ЗС, не может свидетельствовать об исполнении обязанностей в рамках предоставленных полномочий по обеспечению минимальной доли долевого финансирования за счет средств областного бюджета и средств местных бюджетов и перечисление муниципальным образованиям в течение 30 дней со дня получения средств Фонда.
Таким образом, на правах главного распорядителя бюджетных средств в силу статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации министерство обязано было исполнить соответствующую часть бюджета, обеспечить результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.
Суд первой инстанции справедливо отметил, что доводы министерства противоречат вышеуказанным нормам и соглашениям, являются ошибочными.
С учетом изложенного вывод суда об отсутствии оснований, предусмотренных статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконным представления Управления Федерального казначейства по Калужской области от 22.09.2016 N 37-10-45/46-2017 является правильным, в связи с чем обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.
Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.
Иных доводов, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба заявителя не содержит.
Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Калужской области от 11.05.2017 по делу N А23-7198/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий
В.Н.СТАХАНОВА

Судьи
Н.В.ЕРЕМИЧЕВА
Е.В.РЫЖОВА

© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)