Судебные решения, арбитраж
Жилой фонд; Жилищное право
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 17.05.2016
Постановление изготовлено в полном объеме 24.05.2016
Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Левиной Т.Ю.,
судей Алексеевой Е.Б., Семикиной О.Н.
при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з Егоровым А.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу
Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации
на решение Арбитражного суда города Москвы
от 01 февраля 2016 года по делу N А40-148834/15,
принятое судьей Козленковой О.В.
по иску Администрации Кизеловского муниципального района Пермского края
к Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации
третье лицо: Министерство энергетики Российской Федерации (ОГРН 108774677726)
о взыскании денежных средств
при участии в судебном заседании:
от истца Смирнова А.Н. по доверенности от 11.01.2016
от ответчика Лобова Е.Н. по доверенности от 29.09.2015
от третьего лица Демчук Д.А. по доверенности от 04.04.2016,
Лавриенко Д.Ю. по доверенности от 09.09.2014
установил:
Администрация Кизеловского муниципального района Пермского края обратилась в Арбитражный суд города Москвы с исковым требованием (с учетом принятого судом в порядке ст. 49 АПК РФ уточнения иска) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании за счет казны Российской Федерации денежных средств в размере 52 319 844 руб., необходимых для исполнения решений Кизеловского городского суда по искам граждан на получение социальных выплат в связи с установлением непригодным жилья в результате ведения горных работ на ликвидируемых шахтах.
Решением суда от 01.02.2015 исковые требования удовлетворены.
На указанное решение Ответчиком подана апелляционная жалоба, в которой заявитель просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.
В обоснование доводов жалобы заявитель ссылается на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.
В судебном заседании апелляционного суда представитель Ответчика поддержал требования и доводы жалобы, представители Истца и Ответчика заявили о несогласии с требованиями и доводами жалобы.
Девятый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в порядке ст. ст. 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, оценив объяснения лиц, участвующих в деле, считает, что обжалуемое решение подлежит отмене, исходя из следующего.
Исковые требования мотивированы тем, что согласно ст. 5 Федерального закона от 20.06.1996 N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" установлен перечень мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядок их финансирования определяются Правительством Российской Федерации. Финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2004 N 840 "О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования", Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2005 N 428 "О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков" Администрация Кизеловского муниципального района оказывает содействие гражданам, переселяемым из ветхого жилья, в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого, а также выезжающим гражданам - в приобретении (строительстве) жилья по новому месту жительства путем предоставления социальных выплат.
При этом, социальные выплаты предоставляются на основании составленных на день принятия решения о ликвидации организаций угольной промышленности и ежегодно уточняемых списков граждан, подлежащих переселению, утвержденных органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков и согласованных с Министерством энергетики РФ, а также в соответствии с ежегодно уточняемыми списками жильцов сносимых домов.
Постановлением Правительства РФ от 13.07.2005 N 428 утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков.
В соответствии с п. 8 указанных Правил, размер социальной выплаты, предоставляемой гражданину определяется из расчета стоимости жилья, приобретаемого по норме площади жилья в соответствии с п. 10 настоящих Правил, и средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья на территории субъекта РФ по месту проживания (для граждан, переселяемых из ветхого жилья) или на территории субъекта РФ, избранного для постоянного проживания, но не выше средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по РФ, определяемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (для выезжающих граждан).
Согласно п. 2.12.2 Эталона проекта ликвидации шахты, утвержденного Приказом Минэнерго России от 01.11.2001 N 308, переселению подлежат жители ветхих домов (независимо от форм собственности), являющимися непригодными для проживания по критериям безопасности. Основанием признания дома непригодным для проживания является заключение ОАО "ВНИМИ".
В период с 1996 по 1998 года на территории Кизеловского муниципального района ликвидировано пять угольных шахт. Истец в 2005, 2009, 2010, 2011 и 2013 г.г. обращался в Уральский филиал ОАО "ВНИМИ" за получением заключения о степени влияния горных работ на жилые дома расположенные в зоне горных выработок.
Большинство жилых домов в Кизеловском районе были признаны непригодными для проживания по критериям безопасности, и согласно заключению граждане подлежат переселению.
В рамках предусмотренного финансирования истец предоставлял гражданам социальные выплаты за счет средств межбюджетных трансфертов, направленных на реализацию программ местного развития в соответствии с постановлением Правительства РФ N 428 от 13.07.2005.
Вместе с тем, граждане также в частном порядке самостоятельно обращались в ОАО "ВНИМИ" за получением заключения о степени влияния горных работ на их жилые дома и в результате положительного заключения обращались в Кизеловский городской суд с исковыми требованиями об обязании Администрации Кизеловского муниципального района включить граждан в Списки граждан, подлежащих переселению и предоставлении социальной выплаты за счет средств социальной поддержки, что подтверждается многочисленными судебными актами районных судов, копии которых представлены в материалы дела.
Истец указывает, что предоставление социальных выплат одновременно всем гражданам не представляется возможным в связи с ограниченным финансированием.
Со ссылкой на положения Федерального закона от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 годов" предусмотрено распределение иных межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков на 2015 г., в т.ч. предусмотрено выделить Администрации Кизеловского муниципального района Пермского края 24 692 100 руб. В результате ограниченного финансирования программы остаются неисполненными 38 решений Кизеловского городского суда, принятых в 2015 году о включении в Список граждан подлежащих переселению и предоставлении социальной выплаты на общую сумму 52 319 844 руб.
Поскольку размер финансирования меньше, чем требуется для реализации указанной программы и предоставления гражданам социальных выплат, Истец обратился с настоящим иском в суд
Суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности заявленного иска.
Апелляционный суд с указанным выводом не соглашается.
Основы государственной политики в области добычи (переработки) и "пользования угля (горючих сланцев) и отношения, возникающие при осуществлении деятельности в этой области, регулируются Федеральным законом от 20 июня 1996 года N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности"
В соответствии со статьей 2 указанного Федерального акта законодательство об особенностях социальной защиты работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) в целях создания эффективно функционирующих организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Согласно статье 5 названного Закона Перечень мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядок их финансирования определяются Правительством Российской Федерации (пункт 3).
Финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с настоящим Федеральным законом, Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также собственных средств организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) (пункт 2).
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2004 года N 840 "О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования" в Перечень мероприятий входит реализация программ местного развития и обеспечение занятости населения шахтерских городов и поселков, в том числе снос ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности; содействие гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого ветхого жилья, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности (подпункты а, б пункта 8 статьи 1).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 года N 428 "О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков" утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков (далее - Правила), которыми в пункте 5 предусмотрено, что межбюджетные трансферты отправляются на финансовое обеспечение реализации, в том числе, следующих мероприятий: снос ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) пахтах непригодным для проживания по критериям безопасности (далее - ветхое жилье); содействие переселяемым из ветхого жилья гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого (подпункты а, б).
Согласно пункту 3 Правил субвенции (межбюджетные трансферты) предоставляются местным бюджетам шахтерских городов и поселков на условиях использования субвенций органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков, в том числе, на финансирование реализации мероприятий, предусмотренных пунктом 5 Правил.
В соответствии с пунктом 8 указанных Правил содействие переселяемым из ветхого жилья гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого, а также выезжающим гражданам - в приобретении (строительстве) жилья по новому месту жительства осуществляется в форме предоставления социальных выплат. Социальные выплаты предоставляются на основании составленных на день принятия решения о ликвидации организации угольной промышленности и ежегодно уточняемых списков граждан, подлежащих переселению, утвержденных органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков и согласованных с Министерством энергетики Российской Федерации, а также в соответствии с ежегодно уточняемыми списками жильцов сносимых домов.
Постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года N 687 и N 688 в вышеуказанные Перечень и Правила были внесены изменения. Данными нормативными правовыми актами содействие переселению работников, уволенных в связи с ликвидацией организаций по добыче (переработке) угля, расположенных в неперспективных городах и поселках Кизеловского угольного бассейна, было исключено из числа мероприятий по реструктуризации угольной промышленности, что повлекло за собой прекращение финансирования этих мероприятий из федерального бюджета.
В 2012 году утверждена Долгосрочная программа развития угольной промышленности России на период до 2030 года (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 января 2012 года N 14-р, Распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2014 года N 1099-р).
В паспорте программы в качестве ответственного исполнителя названо Министерство энергетики Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, когда в соответствии с Гражданским Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
При этом, в случаях и в порядке предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъекту Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному вручению от их имени могут выступать государственные органы, органы цветного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
В соответствии с частью 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде и имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по иску к Российской о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов.
Переселение граждан из ветхого и аварийного жилья, ставшего непригодным для проживания по критериям безопасности в результате ведения горных работ на ликвидированных угольных предприятиях, осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов поселков, Главным распорядителем указанных средств является Министерство энергетики Российской Федерации.
Более того, в соответствии с пунктом 12 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 1 июля 1996 года "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского Кодекса" в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, ответчиком по такому спору должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16 ГК РФ) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.
В соответствии с правилами предоставления межбюджетных трансферов на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков, утвержденными проставлением правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 года N 428, размер межбюджетных трансферов по каждому шахтерскому городу в поселку определяется Минэнерго России, на основании утвержденных в установленном порядке проектов ликвидации угольных шахт (разрезов) и списков граждан, подлежащих переселении.
Федеральным законом от 2 декабря 2013 года N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 и на плановый период 2015 и 2016 годов" в 2014 году в бюджет Кизеловского муниципального района предусмотрено направить 47 000000 руб. Указанная сумма была выделена в соответствие с расчетами, представленным Минэнерго России при подготовке проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, указанные средства будут направлены на переселение 27 семей.
Распределением межбюджетных трансферов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков бюджетам субъектов Российской Федерации на 2015 год утвержденным Федеральным законом от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", в бюджет Кизеловского муниципального района предусмотрено направить 24.700.000 руб.
По вопросу исполнения 203 решений Кизеловского городского суда о включении в список граждан, подлежащих переселению из ветхого жилья, ставшего непригодным для проживания по критериям безопасности в результате ведения горных работ, следует исходить из того, что Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О фонде содействия реформирование жилищно-коммунального хозяйства" (далее Закон N 185-ФЗ) предусмотрено осуществление государственной корпорацией - Фонд содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства - функции по оказанию финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, к которому относятся совокупность жилых помещений в многоквартирных домах признанных в установленном порядке до 1 января 2012 года аварийными и подлежащими сносу или реконструкции в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации.
Кроме того, согласно статьи 2 Закона N 185-ФЗ для целей данного федерального закона по аварийным жилищным фондом понимается совокупность помещений многоквартирных домах, признанных в установленном порядке до 1 января 2012 года аварийными и подлежащими сносу или реконструкции в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации.
Таким образом, представление субъекту Российской Федерации финансовой поддержки за счет средств Фонда на переселение граждан из аварийного жилья возможно только при признании соответствующего многоквартирного дома до 1 января 2012 года аварийными и подлежащими сносу при реконструкции, обусловленном исключительно его физическим износом в процессе эксплуатации.
В обоснование исковых требований истец ссылается на необходимость исполнения судебных решений Кизеловского городского суда, принятых в 2014-2015 годах. Однако, судом первой инстанции не принято обстоятельство того, что фактически исполнение указанных решений не произошло, социальные выплаты гражданам не выплачены, что исключает факт причинения убытков Истцу.
Истцом заявлены исковые требования на сумму, необходимую для исполнения решений Кизеловского городского суда о включении в список граждан, подлежащих переселению, и предоставлении социальной выплаты, принятых в 2014-2015 годах.
Однако указанными решениями суда обязанность по предоставлению социальной выплаты на Министерство финансов Российской Федерации не возложена.
Исковые требования о взыскании сумм, необходимых для исполнения решений Кизеловского городского суда, по своей правовой природе относятся к регрессным требованиям, что, однако, не вытекает из фактических обстоятельств дела, поскольку Администрацией Кизеловского района указанные решения не исполнены, социальные выплаты не произведены.
Судебными решениями Кизеловского городского суда на Администрацию Кизеловского муниципального района возложена обязанность по включению граждан, в пользу которых вынесены решения, в список граждан, проживающих в ветхом жилье, ставшем в результате ведения горных работ непригодным для проживания по критериям безопасности.
Таким образом, включение указанных граждан в списки на переселение, обеспечивает реализацию указанных решений за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете. Взыскание денежных средств в рамках настоящего гражданского дела повлечет за собой двойное взыскание денежных средств с федерального бюджета, что недопустимо.
Статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации определены отношения, регулируемые гражданским законодательством.
Согласно пункту 1 названной нормы гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124).
Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П указал, что конституционные предписания об отнесении к ведению Российской Федерации финансового регулирования и о самостоятельности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в пределах предоставленных им финансовых полномочий получили конкретизацию в федеральном, в том числе бюджетном, законодательстве.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.
Бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации.
Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (статья 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Тем самым предопределяется публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, деятельность которых как публичных субъектов в силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 66 (части 1 и 2), 76 (части 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.
Публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством.
Из наличия имущественных начал в бюджетных правоотношениях и одновременно - властного характера правового регулирования в этой сфере исходит Гражданский кодекс Российской Федерации, в пункте 3 статьи 2 которого закрепляется, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
При таких обстоятельствах, Министерство финансов Российской Федерации является ненадлежащим ответчиком.
С учетом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене.
В соответствии со статьями 266 - 271 АПК РФ, апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда города Москвы от 01 февраля 2016 года по делу N А40-148834/15 отменить.
В удовлетворении исковых требований отказать.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.
Председательствующий судья
Т.Ю.ЛЕВИНА
Судья
О.Н.СЕМИКИНА
Судья
Е.Б.АЛЕКСЕЕВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕВЯТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 24.05.2016 N 09АП-16558/2016 ПО ДЕЛУ N А40-148834/15
Разделы:Жилой фонд; Жилищное право
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 мая 2016 г. по делу N А40-148834/15
Резолютивная часть постановления объявлена 17.05.2016
Постановление изготовлено в полном объеме 24.05.2016
Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Левиной Т.Ю.,
судей Алексеевой Е.Б., Семикиной О.Н.
при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з Егоровым А.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу
Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации
на решение Арбитражного суда города Москвы
от 01 февраля 2016 года по делу N А40-148834/15,
принятое судьей Козленковой О.В.
по иску Администрации Кизеловского муниципального района Пермского края
к Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации
третье лицо: Министерство энергетики Российской Федерации (ОГРН 108774677726)
о взыскании денежных средств
при участии в судебном заседании:
от истца Смирнова А.Н. по доверенности от 11.01.2016
от ответчика Лобова Е.Н. по доверенности от 29.09.2015
от третьего лица Демчук Д.А. по доверенности от 04.04.2016,
Лавриенко Д.Ю. по доверенности от 09.09.2014
установил:
Администрация Кизеловского муниципального района Пермского края обратилась в Арбитражный суд города Москвы с исковым требованием (с учетом принятого судом в порядке ст. 49 АПК РФ уточнения иска) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании за счет казны Российской Федерации денежных средств в размере 52 319 844 руб., необходимых для исполнения решений Кизеловского городского суда по искам граждан на получение социальных выплат в связи с установлением непригодным жилья в результате ведения горных работ на ликвидируемых шахтах.
Решением суда от 01.02.2015 исковые требования удовлетворены.
На указанное решение Ответчиком подана апелляционная жалоба, в которой заявитель просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.
В обоснование доводов жалобы заявитель ссылается на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.
В судебном заседании апелляционного суда представитель Ответчика поддержал требования и доводы жалобы, представители Истца и Ответчика заявили о несогласии с требованиями и доводами жалобы.
Девятый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в порядке ст. ст. 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, оценив объяснения лиц, участвующих в деле, считает, что обжалуемое решение подлежит отмене, исходя из следующего.
Исковые требования мотивированы тем, что согласно ст. 5 Федерального закона от 20.06.1996 N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" установлен перечень мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядок их финансирования определяются Правительством Российской Федерации. Финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2004 N 840 "О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования", Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2005 N 428 "О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков" Администрация Кизеловского муниципального района оказывает содействие гражданам, переселяемым из ветхого жилья, в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого, а также выезжающим гражданам - в приобретении (строительстве) жилья по новому месту жительства путем предоставления социальных выплат.
При этом, социальные выплаты предоставляются на основании составленных на день принятия решения о ликвидации организаций угольной промышленности и ежегодно уточняемых списков граждан, подлежащих переселению, утвержденных органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков и согласованных с Министерством энергетики РФ, а также в соответствии с ежегодно уточняемыми списками жильцов сносимых домов.
Постановлением Правительства РФ от 13.07.2005 N 428 утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков.
В соответствии с п. 8 указанных Правил, размер социальной выплаты, предоставляемой гражданину определяется из расчета стоимости жилья, приобретаемого по норме площади жилья в соответствии с п. 10 настоящих Правил, и средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья на территории субъекта РФ по месту проживания (для граждан, переселяемых из ветхого жилья) или на территории субъекта РФ, избранного для постоянного проживания, но не выше средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по РФ, определяемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (для выезжающих граждан).
Согласно п. 2.12.2 Эталона проекта ликвидации шахты, утвержденного Приказом Минэнерго России от 01.11.2001 N 308, переселению подлежат жители ветхих домов (независимо от форм собственности), являющимися непригодными для проживания по критериям безопасности. Основанием признания дома непригодным для проживания является заключение ОАО "ВНИМИ".
В период с 1996 по 1998 года на территории Кизеловского муниципального района ликвидировано пять угольных шахт. Истец в 2005, 2009, 2010, 2011 и 2013 г.г. обращался в Уральский филиал ОАО "ВНИМИ" за получением заключения о степени влияния горных работ на жилые дома расположенные в зоне горных выработок.
Большинство жилых домов в Кизеловском районе были признаны непригодными для проживания по критериям безопасности, и согласно заключению граждане подлежат переселению.
В рамках предусмотренного финансирования истец предоставлял гражданам социальные выплаты за счет средств межбюджетных трансфертов, направленных на реализацию программ местного развития в соответствии с постановлением Правительства РФ N 428 от 13.07.2005.
Вместе с тем, граждане также в частном порядке самостоятельно обращались в ОАО "ВНИМИ" за получением заключения о степени влияния горных работ на их жилые дома и в результате положительного заключения обращались в Кизеловский городской суд с исковыми требованиями об обязании Администрации Кизеловского муниципального района включить граждан в Списки граждан, подлежащих переселению и предоставлении социальной выплаты за счет средств социальной поддержки, что подтверждается многочисленными судебными актами районных судов, копии которых представлены в материалы дела.
Истец указывает, что предоставление социальных выплат одновременно всем гражданам не представляется возможным в связи с ограниченным финансированием.
Со ссылкой на положения Федерального закона от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 годов" предусмотрено распределение иных межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков на 2015 г., в т.ч. предусмотрено выделить Администрации Кизеловского муниципального района Пермского края 24 692 100 руб. В результате ограниченного финансирования программы остаются неисполненными 38 решений Кизеловского городского суда, принятых в 2015 году о включении в Список граждан подлежащих переселению и предоставлении социальной выплаты на общую сумму 52 319 844 руб.
Поскольку размер финансирования меньше, чем требуется для реализации указанной программы и предоставления гражданам социальных выплат, Истец обратился с настоящим иском в суд
Суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности заявленного иска.
Апелляционный суд с указанным выводом не соглашается.
Основы государственной политики в области добычи (переработки) и "пользования угля (горючих сланцев) и отношения, возникающие при осуществлении деятельности в этой области, регулируются Федеральным законом от 20 июня 1996 года N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности"
В соответствии со статьей 2 указанного Федерального акта законодательство об особенностях социальной защиты работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) в целях создания эффективно функционирующих организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Согласно статье 5 названного Закона Перечень мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядок их финансирования определяются Правительством Российской Федерации (пункт 3).
Финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с настоящим Федеральным законом, Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также собственных средств организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) (пункт 2).
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2004 года N 840 "О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования" в Перечень мероприятий входит реализация программ местного развития и обеспечение занятости населения шахтерских городов и поселков, в том числе снос ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности; содействие гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого ветхого жилья, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности (подпункты а, б пункта 8 статьи 1).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 года N 428 "О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков" утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков (далее - Правила), которыми в пункте 5 предусмотрено, что межбюджетные трансферты отправляются на финансовое обеспечение реализации, в том числе, следующих мероприятий: снос ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) пахтах непригодным для проживания по критериям безопасности (далее - ветхое жилье); содействие переселяемым из ветхого жилья гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого (подпункты а, б).
Согласно пункту 3 Правил субвенции (межбюджетные трансферты) предоставляются местным бюджетам шахтерских городов и поселков на условиях использования субвенций органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков, в том числе, на финансирование реализации мероприятий, предусмотренных пунктом 5 Правил.
В соответствии с пунктом 8 указанных Правил содействие переселяемым из ветхого жилья гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого, а также выезжающим гражданам - в приобретении (строительстве) жилья по новому месту жительства осуществляется в форме предоставления социальных выплат. Социальные выплаты предоставляются на основании составленных на день принятия решения о ликвидации организации угольной промышленности и ежегодно уточняемых списков граждан, подлежащих переселению, утвержденных органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков и согласованных с Министерством энергетики Российской Федерации, а также в соответствии с ежегодно уточняемыми списками жильцов сносимых домов.
Постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года N 687 и N 688 в вышеуказанные Перечень и Правила были внесены изменения. Данными нормативными правовыми актами содействие переселению работников, уволенных в связи с ликвидацией организаций по добыче (переработке) угля, расположенных в неперспективных городах и поселках Кизеловского угольного бассейна, было исключено из числа мероприятий по реструктуризации угольной промышленности, что повлекло за собой прекращение финансирования этих мероприятий из федерального бюджета.
В 2012 году утверждена Долгосрочная программа развития угольной промышленности России на период до 2030 года (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 января 2012 года N 14-р, Распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2014 года N 1099-р).
В паспорте программы в качестве ответственного исполнителя названо Министерство энергетики Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, когда в соответствии с Гражданским Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
При этом, в случаях и в порядке предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъекту Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному вручению от их имени могут выступать государственные органы, органы цветного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
В соответствии с частью 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде и имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по иску к Российской о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов.
Переселение граждан из ветхого и аварийного жилья, ставшего непригодным для проживания по критериям безопасности в результате ведения горных работ на ликвидированных угольных предприятиях, осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов поселков, Главным распорядителем указанных средств является Министерство энергетики Российской Федерации.
Более того, в соответствии с пунктом 12 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 1 июля 1996 года "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского Кодекса" в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, ответчиком по такому спору должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16 ГК РФ) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.
В соответствии с правилами предоставления межбюджетных трансферов на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков, утвержденными проставлением правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 года N 428, размер межбюджетных трансферов по каждому шахтерскому городу в поселку определяется Минэнерго России, на основании утвержденных в установленном порядке проектов ликвидации угольных шахт (разрезов) и списков граждан, подлежащих переселении.
Федеральным законом от 2 декабря 2013 года N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 и на плановый период 2015 и 2016 годов" в 2014 году в бюджет Кизеловского муниципального района предусмотрено направить 47 000000 руб. Указанная сумма была выделена в соответствие с расчетами, представленным Минэнерго России при подготовке проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, указанные средства будут направлены на переселение 27 семей.
Распределением межбюджетных трансферов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков бюджетам субъектов Российской Федерации на 2015 год утвержденным Федеральным законом от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", в бюджет Кизеловского муниципального района предусмотрено направить 24.700.000 руб.
По вопросу исполнения 203 решений Кизеловского городского суда о включении в список граждан, подлежащих переселению из ветхого жилья, ставшего непригодным для проживания по критериям безопасности в результате ведения горных работ, следует исходить из того, что Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О фонде содействия реформирование жилищно-коммунального хозяйства" (далее Закон N 185-ФЗ) предусмотрено осуществление государственной корпорацией - Фонд содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства - функции по оказанию финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, к которому относятся совокупность жилых помещений в многоквартирных домах признанных в установленном порядке до 1 января 2012 года аварийными и подлежащими сносу или реконструкции в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации.
Кроме того, согласно статьи 2 Закона N 185-ФЗ для целей данного федерального закона по аварийным жилищным фондом понимается совокупность помещений многоквартирных домах, признанных в установленном порядке до 1 января 2012 года аварийными и подлежащими сносу или реконструкции в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации.
Таким образом, представление субъекту Российской Федерации финансовой поддержки за счет средств Фонда на переселение граждан из аварийного жилья возможно только при признании соответствующего многоквартирного дома до 1 января 2012 года аварийными и подлежащими сносу при реконструкции, обусловленном исключительно его физическим износом в процессе эксплуатации.
В обоснование исковых требований истец ссылается на необходимость исполнения судебных решений Кизеловского городского суда, принятых в 2014-2015 годах. Однако, судом первой инстанции не принято обстоятельство того, что фактически исполнение указанных решений не произошло, социальные выплаты гражданам не выплачены, что исключает факт причинения убытков Истцу.
Истцом заявлены исковые требования на сумму, необходимую для исполнения решений Кизеловского городского суда о включении в список граждан, подлежащих переселению, и предоставлении социальной выплаты, принятых в 2014-2015 годах.
Однако указанными решениями суда обязанность по предоставлению социальной выплаты на Министерство финансов Российской Федерации не возложена.
Исковые требования о взыскании сумм, необходимых для исполнения решений Кизеловского городского суда, по своей правовой природе относятся к регрессным требованиям, что, однако, не вытекает из фактических обстоятельств дела, поскольку Администрацией Кизеловского района указанные решения не исполнены, социальные выплаты не произведены.
Судебными решениями Кизеловского городского суда на Администрацию Кизеловского муниципального района возложена обязанность по включению граждан, в пользу которых вынесены решения, в список граждан, проживающих в ветхом жилье, ставшем в результате ведения горных работ непригодным для проживания по критериям безопасности.
Таким образом, включение указанных граждан в списки на переселение, обеспечивает реализацию указанных решений за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете. Взыскание денежных средств в рамках настоящего гражданского дела повлечет за собой двойное взыскание денежных средств с федерального бюджета, что недопустимо.
Статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации определены отношения, регулируемые гражданским законодательством.
Согласно пункту 1 названной нормы гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124).
Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П указал, что конституционные предписания об отнесении к ведению Российской Федерации финансового регулирования и о самостоятельности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в пределах предоставленных им финансовых полномочий получили конкретизацию в федеральном, в том числе бюджетном, законодательстве.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.
Бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации.
Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (статья 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Тем самым предопределяется публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, деятельность которых как публичных субъектов в силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 66 (части 1 и 2), 76 (части 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.
Публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством.
Из наличия имущественных начал в бюджетных правоотношениях и одновременно - властного характера правового регулирования в этой сфере исходит Гражданский кодекс Российской Федерации, в пункте 3 статьи 2 которого закрепляется, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
При таких обстоятельствах, Министерство финансов Российской Федерации является ненадлежащим ответчиком.
С учетом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене.
В соответствии со статьями 266 - 271 АПК РФ, апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда города Москвы от 01 февраля 2016 года по делу N А40-148834/15 отменить.
В удовлетворении исковых требований отказать.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.
Председательствующий судья
Т.Ю.ЛЕВИНА
Судья
О.Н.СЕМИКИНА
Судья
Е.Б.АЛЕКСЕЕВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)