Судебные решения, арбитраж
Оплата жилья и коммунальных услуг; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2013 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 24 декабря 2013 года.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Сулейманова З.М.,
судей: Казаковой Г.В., Луговой Ю.Б.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Физиковой С.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 24.09.2013 по делу N А22-1236/2013 (судья Челянов Д.В.)
по иску Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0809007730, ОГРН 1020800671495, 359180, Республика Калмыкия, Целинный р-н, с. Троицкое, ул. А.С. Пушкина, 1)
к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства Республики Калмыкия (ИНН 0814055778, ОГРН 1020800765094, 358000, г. Элиста, ул. В.И. Ленина, 242)
третье лицо - Финансовое управление Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия,
о взыскании убытков в размере 1 137 297 руб. 97 коп.,
при участии в судебном заседании представителей:
- от истца - Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия - Джунаева Д.С. (доверенность от 09.01.2013);
- от ответчика - Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства Республики Калмыкия - не явились, извещены;
- от третьего лица - Финансового управления Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия - Бовальдинова Г.А. (доверенность от 05.12.2013 N 22),
установил:
Администрация Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Республики Калмыкия с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ, министерство, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации в доход местного бюджета в лице Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия 1 137 297 руб. 97 коп., убытков (выпадающих доходов), образовавшихся в связи с предоставлением в 2012-2013 годах за периоды с июня 2009 года по декабрь 2012 года льгот по оплате коммунальных услуг медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности.
Исковое заявление мотивировано тем, что Администрация Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия в 2012-2013 году на основании вступивших в законную судебных актов произвела выплаты льгот по коммунальным услугам, предоставленным медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, за периоды с июня 2009 года по декабрь 2012 года на сумму 1 137 297 руб. 97 коп. Однако вышеуказанные льготы работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности, предоставлены законодательными актами Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов, за предоставленные коммунальные услуги, обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.
Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 24.09.2013 иск удовлетворен в полном объеме. Судебный акт мотивирован тем, что материалами дела подтверждается выплата истцом, взысканных по решению мировых судей льгот по коммунальным услугам медицинским работникам в заявленной сумме. Поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет, которым соответствующее финансирование не произведено.
Не согласившись с данным решением, ответчик обжаловал его в апелляционном порядке в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд. Апеллянт ссылается на то, что истцом не представлены доказательства наличия вины Минфина РФ в не выделении или выделении не в полном объеме средств истцу для выплат льгот медицинским работникам; представления субъектом РФ - Республикой Калмыкия соответствующих документов в Минфин РФ для выделения в требуемой сумме денежных средств.
В отзыве на жалобу истец просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, сославшись на законность и обоснованность обжалованного судебного акта.
В судебном заседании представители истца и третьего лица против доводов апелляционной жалобы возражали, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Представитель истца поддержал доводы отзыва на апелляционную жалобу.
Ответчик, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя для участия в судебном заседании не направил, о причинах неявки суд не известил.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело по апелляционной жалобе рассмотрено в отсутствие представителя ответчика.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в соответствии с главой 34 АПК РФ, выслушав представителей истца и третьего лица, исследовав материалы дела, находит решение суда подлежащим оставлению без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, на основании вступивших в законную силу судебных мирового судьи Целинного судебного участка Республики Калмыкия с Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия за счет местного бюджета в пользу граждан (работников системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности) взыскано 1 137 297 руб. 97 коп. - сумма льгот по оплате коммунальных услуг за период с июня 2009 года по декабрь 2012 года. В связи с вступлением судебных актов в законную силу выданы исполнительные листы. На основании судебных актов истец в 2013 году произвел выплату льгот по коммунальным услугам медицинским работникам в сумме 1 137 297 руб. 97 коп.
Размер невозмещенных расходов, связанных с оплатой предоставленным медицинским работникам льгот за коммунальные услуги в заявленной сумме подтверждается решениями мирового судьи Целинного судебного участка, расчетами по предоставлению льгот на оплату коммунальных услуг с указанием фамилий, имен, отчеств работников здравоохранения и суммы льгот предоставленной каждому из них, реестрами выплаченных компенсаций по оплате коммунальных услуг, заявками на кассовый расход, платежными поручениями.
В качестве правового основания заявленного иска истец указывает статьи 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьи 31, 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 9 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.
Исходя из смысла статьи 15 ГК РФ потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются убытками (неполученные доходы), которые подлежат возмещению.
В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (в редакции до 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
Данная норма права утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ).
Так, пунктом 50 статьи 35 Закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан внесены изменения. В частности, часть вторая данной статьи, закреплявшая право медицинских работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой. Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.
Согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства (в редакции Закона N 122-ФЗ) меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.
В соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.
Однако статьей 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" установлено, что до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие названного Кодекса.
В Федеральном законе N 119-ФЗ от 24.06.1999 "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.
Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.
В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" от 06.05.2003 N 52-ФЗ (статья 2) размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях, в порядке, установленном Правительством РФ.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в Постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, а также определениях от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.
Статьей 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ", а также статье 84 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих исключительно из федерального бюджета финансирование обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, расходы предприятий по представлению льгот квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках не должны взыскиваться за счет средств бюджета субъекта при отсутствии его финансирования на указанные цели из федерального бюджета.
В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации (за исключением субвенции из федерального бюджета).
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 01.03.2007 N 129-О-П и постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, порядок предоставления с 01.01.2005 мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
Статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусматривает финансирование этих льгот за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования.
В соответствии с пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 01.01.2005) расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
В силу пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 названной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение реализации указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Между тем статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации либо муниципального образования, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования, финансирование расходов в связи с предоставлением работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.
Исходя из положений статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование рассматриваемых льгот относится к расходным обязательствам Российской Федерации.
Из анализа норм действующего законодательства следует, что, несмотря на предоставление на федеральном уровне работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, до настоящего времени не определены источники и механизм компенсации расходов предприятий и организаций, оказывающих льготные услуги работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности.
Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки работников здравоохранения, проживающих в сельской местности, не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.
С учетом изложенного, поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет. Следовательно, финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов РФ (Постановление Правительства Российской Федерации N 329 от 30.06.2004 "О Министерстве финансов Российской Федерации").
В силу изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что довод ответчика о том, что данные обязательства относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансируемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, не соответствуют действующему законодательству, подлежащему применению к рассматриваемым правоотношениям, и установленным фактическим обстоятельствам дела.
В материалы дела доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период (2009-2012 годы) по реализации льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, а также доказательства нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств, Министерством финансов Российской Федерации не представлены.
В связи с этим, вывод суда первой инстанции о том, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, является правильным.
Согласно пункту 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статьей 84 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
Суд первой инстанции, оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные в дело доказательства, руководствуясь положениями статьей 16, 1069, 1071 ГК РФ пришел к правомерному выводу о том, что исковые требования о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской федерации в пользу Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия 1 137 297 руб. 97 коп. убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением в 2012-2013 годах за периоды с июня 2009 года по декабрь 2012 года льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, являются законными и обоснованными, поскольку органы государственной власти не обеспечили реализацию льгот, предусмотренных федеральным законодательством, ввиду чего иск удовлетворил в полном объеме, взыскав с ответчика в пользу истца 1 137 297 руб. 97 коп. убытков.
При установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции всесторонне и полно исследованы все обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства, имеющие существенное значение для разрешения настоящего спора, установленным обстоятельствам и представленным доказательствам дана надлежащая оценка.
Выводы суда соответствуют установленным им обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, оценка которым дана по правилам статей 65, 67, 68 и 71 АПК РФ.
Доводы, положенные в основу апелляционной жалобы, являлись предметом исследования суда первой инстанции при рассмотрении дела по существу, им дана правильная оценка.
Суд апелляционной инстанции считает, что в нарушение требований статьи 65 АПК РФ ответчик не представил суду доказательств в обоснование доводов апелляционной жалобы.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает решение от 24.09.2013 законным и обоснованным, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не имеется.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции при проверке дела в апелляционном порядке, не установлено.
Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 24.09.2013 по делу N А22-1236/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа через суд первой инстанции.
Председательствующий
З.М.СУЛЕЙМАНОВ
Судьи
Г.В.КАЗАКОВА
Ю.Б.ЛУГОВАЯ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ШЕСТНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 24.12.2013 ПО ДЕЛУ N А22-1236/2013
Разделы:Оплата жилья и коммунальных услуг; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 декабря 2013 г. по делу N А22-1236/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2013 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 24 декабря 2013 года.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Сулейманова З.М.,
судей: Казаковой Г.В., Луговой Ю.Б.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Физиковой С.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 24.09.2013 по делу N А22-1236/2013 (судья Челянов Д.В.)
по иску Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0809007730, ОГРН 1020800671495, 359180, Республика Калмыкия, Целинный р-н, с. Троицкое, ул. А.С. Пушкина, 1)
к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства Республики Калмыкия (ИНН 0814055778, ОГРН 1020800765094, 358000, г. Элиста, ул. В.И. Ленина, 242)
третье лицо - Финансовое управление Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия,
о взыскании убытков в размере 1 137 297 руб. 97 коп.,
при участии в судебном заседании представителей:
- от истца - Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия - Джунаева Д.С. (доверенность от 09.01.2013);
- от ответчика - Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства Республики Калмыкия - не явились, извещены;
- от третьего лица - Финансового управления Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия - Бовальдинова Г.А. (доверенность от 05.12.2013 N 22),
установил:
Администрация Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Республики Калмыкия с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ, министерство, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации в доход местного бюджета в лице Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия 1 137 297 руб. 97 коп., убытков (выпадающих доходов), образовавшихся в связи с предоставлением в 2012-2013 годах за периоды с июня 2009 года по декабрь 2012 года льгот по оплате коммунальных услуг медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности.
Исковое заявление мотивировано тем, что Администрация Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия в 2012-2013 году на основании вступивших в законную судебных актов произвела выплаты льгот по коммунальным услугам, предоставленным медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, за периоды с июня 2009 года по декабрь 2012 года на сумму 1 137 297 руб. 97 коп. Однако вышеуказанные льготы работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности, предоставлены законодательными актами Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов, за предоставленные коммунальные услуги, обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.
Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 24.09.2013 иск удовлетворен в полном объеме. Судебный акт мотивирован тем, что материалами дела подтверждается выплата истцом, взысканных по решению мировых судей льгот по коммунальным услугам медицинским работникам в заявленной сумме. Поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет, которым соответствующее финансирование не произведено.
Не согласившись с данным решением, ответчик обжаловал его в апелляционном порядке в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд. Апеллянт ссылается на то, что истцом не представлены доказательства наличия вины Минфина РФ в не выделении или выделении не в полном объеме средств истцу для выплат льгот медицинским работникам; представления субъектом РФ - Республикой Калмыкия соответствующих документов в Минфин РФ для выделения в требуемой сумме денежных средств.
В отзыве на жалобу истец просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, сославшись на законность и обоснованность обжалованного судебного акта.
В судебном заседании представители истца и третьего лица против доводов апелляционной жалобы возражали, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Представитель истца поддержал доводы отзыва на апелляционную жалобу.
Ответчик, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя для участия в судебном заседании не направил, о причинах неявки суд не известил.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело по апелляционной жалобе рассмотрено в отсутствие представителя ответчика.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в соответствии с главой 34 АПК РФ, выслушав представителей истца и третьего лица, исследовав материалы дела, находит решение суда подлежащим оставлению без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, на основании вступивших в законную силу судебных мирового судьи Целинного судебного участка Республики Калмыкия с Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия за счет местного бюджета в пользу граждан (работников системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности) взыскано 1 137 297 руб. 97 коп. - сумма льгот по оплате коммунальных услуг за период с июня 2009 года по декабрь 2012 года. В связи с вступлением судебных актов в законную силу выданы исполнительные листы. На основании судебных актов истец в 2013 году произвел выплату льгот по коммунальным услугам медицинским работникам в сумме 1 137 297 руб. 97 коп.
Размер невозмещенных расходов, связанных с оплатой предоставленным медицинским работникам льгот за коммунальные услуги в заявленной сумме подтверждается решениями мирового судьи Целинного судебного участка, расчетами по предоставлению льгот на оплату коммунальных услуг с указанием фамилий, имен, отчеств работников здравоохранения и суммы льгот предоставленной каждому из них, реестрами выплаченных компенсаций по оплате коммунальных услуг, заявками на кассовый расход, платежными поручениями.
В качестве правового основания заявленного иска истец указывает статьи 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьи 31, 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 9 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.
Исходя из смысла статьи 15 ГК РФ потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются убытками (неполученные доходы), которые подлежат возмещению.
В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (в редакции до 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
Данная норма права утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ).
Так, пунктом 50 статьи 35 Закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан внесены изменения. В частности, часть вторая данной статьи, закреплявшая право медицинских работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой. Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.
Согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства (в редакции Закона N 122-ФЗ) меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.
В соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.
Однако статьей 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" установлено, что до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие названного Кодекса.
В Федеральном законе N 119-ФЗ от 24.06.1999 "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.
Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.
В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" от 06.05.2003 N 52-ФЗ (статья 2) размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях, в порядке, установленном Правительством РФ.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в Постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, а также определениях от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.
Статьей 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ", а также статье 84 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих исключительно из федерального бюджета финансирование обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, расходы предприятий по представлению льгот квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках не должны взыскиваться за счет средств бюджета субъекта при отсутствии его финансирования на указанные цели из федерального бюджета.
В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации (за исключением субвенции из федерального бюджета).
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 01.03.2007 N 129-О-П и постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, порядок предоставления с 01.01.2005 мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
Статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусматривает финансирование этих льгот за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования.
В соответствии с пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 01.01.2005) расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
В силу пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 названной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение реализации указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Между тем статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации либо муниципального образования, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования, финансирование расходов в связи с предоставлением работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.
Исходя из положений статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование рассматриваемых льгот относится к расходным обязательствам Российской Федерации.
Из анализа норм действующего законодательства следует, что, несмотря на предоставление на федеральном уровне работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, до настоящего времени не определены источники и механизм компенсации расходов предприятий и организаций, оказывающих льготные услуги работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности.
Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки работников здравоохранения, проживающих в сельской местности, не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.
С учетом изложенного, поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет. Следовательно, финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов РФ (Постановление Правительства Российской Федерации N 329 от 30.06.2004 "О Министерстве финансов Российской Федерации").
В силу изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что довод ответчика о том, что данные обязательства относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансируемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, не соответствуют действующему законодательству, подлежащему применению к рассматриваемым правоотношениям, и установленным фактическим обстоятельствам дела.
В материалы дела доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период (2009-2012 годы) по реализации льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, а также доказательства нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств, Министерством финансов Российской Федерации не представлены.
В связи с этим, вывод суда первой инстанции о том, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, является правильным.
Согласно пункту 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статьей 84 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
Суд первой инстанции, оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные в дело доказательства, руководствуясь положениями статьей 16, 1069, 1071 ГК РФ пришел к правомерному выводу о том, что исковые требования о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской федерации в пользу Администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия 1 137 297 руб. 97 коп. убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением в 2012-2013 годах за периоды с июня 2009 года по декабрь 2012 года льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, являются законными и обоснованными, поскольку органы государственной власти не обеспечили реализацию льгот, предусмотренных федеральным законодательством, ввиду чего иск удовлетворил в полном объеме, взыскав с ответчика в пользу истца 1 137 297 руб. 97 коп. убытков.
При установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции всесторонне и полно исследованы все обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства, имеющие существенное значение для разрешения настоящего спора, установленным обстоятельствам и представленным доказательствам дана надлежащая оценка.
Выводы суда соответствуют установленным им обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, оценка которым дана по правилам статей 65, 67, 68 и 71 АПК РФ.
Доводы, положенные в основу апелляционной жалобы, являлись предметом исследования суда первой инстанции при рассмотрении дела по существу, им дана правильная оценка.
Суд апелляционной инстанции считает, что в нарушение требований статьи 65 АПК РФ ответчик не представил суду доказательств в обоснование доводов апелляционной жалобы.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает решение от 24.09.2013 законным и обоснованным, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не имеется.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции при проверке дела в апелляционном порядке, не установлено.
Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 24.09.2013 по делу N А22-1236/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа через суд первой инстанции.
Председательствующий
З.М.СУЛЕЙМАНОВ
Судьи
Г.В.КАЗАКОВА
Ю.Б.ЛУГОВАЯ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)