Судебные решения, арбитраж
Капитальный ремонт многоквартирного дома; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Арямова А.А.,
судей Бояршиновой Е.В., Малышева М.Б.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" и Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.08.2013 по делу N А07-1689/2013, (судья Чернышова С.Л.).
В судебном заседании приняли участие представители:
- общества с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" - Камаев М.М. (доверенность от 13.12.2012);
- Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан - Вакутина О.А. (доверенность от 14.12.2012 N 1893/2), Муртазина З.Ф. (доверенность от 20.12.2012 N 1918/2);
- Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан - Абдрашитов Р.А. (доверенность от 12.12.2012 N 02-Г-1030), Зуева Е.М. (доверенность от 10.06.2013 N 02-Г-466).
Общество с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" (далее - заявитель, ООО "Жилкомзаказчик", общество) обратилось в арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан (далее - Палата, КСП РБ) и Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан (далее - Администрация ГО г. Салават, администрация) о признании незаконным представления КСП РБ от 02.07.2012 N 26/1 в части, обязывающей произвести возмещение суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор в размере 724,11 тыс. руб., а также о признании незаконным письма Администрации ГО г. Салават от 02.11.2012 N 02-1-794, обязывающего заявителя принять меры по возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор в размере 724,11 тыс. руб.
Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.08.2013 (резолютивная часть решения объявлена 25.07.2013) требования заявителя удовлетворены частично. Признано незаконным письмо Администрации от 02.11.2012 N 02-Г-794. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Также судом взыскано с Администрации в пользу заявителя в возмещение расходов по оплате госпошлины 2000 руб.
Не согласившись с решением суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований, ООО "Жилкомзаказчик" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда в указанной части отменить, а заявленные требования удовлетворить в полном объеме.
В обоснование жалобы заявитель указывает на нарушение оспоренным представлением КСП РБ прав и законных интересов общества, так как на основании этого представления Администрацией в адрес заявителя направлено письмо от 02.11.2012 N 02-Г-794, а также Администрацией в судебном порядке заявлены требования о взыскании с общества 8799010 руб., то есть представление содержит обязательное для заявителя распоряжение. Обращает внимание на то, что им неоднократно направлялись в КСП РБ возражения на акты проверок, но эти возражения рассмотрены не были. Полагает, что проверка проведена палатой с нарушениями: сведения о проверке не внесены в годовой план работы Палаты (нарушены п. 2.1 Регламента Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан, утвержденного постановлением Коллегии КСП РБ от 23.04.2010 N 13 (далее - Регламент) и ст. 10 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан"); проверка проведена за пределами полномочий Палаты, так как в силу п. 1 ст. 20 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Закон N 185-ФЗ) в отношении субвенций предоставленных из федерального бюджета на предусмотренные этим законом цели полномочиями на проведение проверки обладает исключительно федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Со ссылкой на ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации считает, что законом не предусмотрена такая мера воздействия как возмещение сумм. Указывает на отсутствие в представлении Палаты надлежащего описания нарушений. Полагает представление в оспоренной им части неисполнимым, так как фактически проверена деятельность нескольких субъектов, тогда как указаны сводные числовые величины. Считает также недоказанным факты нарушений, так как акты приемки работ по капитальному ремонту всех домов согласованы и подписаны Администрацией без возражений, а соответствующие сделки не признаны недействительными в установленном порядке. Кроме того, по мнению заявителя, произведенный Палатой расчет затрат на оплату технического надзора, включенных в состав "прочих затрат", выполнен неверно (в расчете применен коэффициент 1,0% от объема капитальных вложений, тогда как Приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 15.02.2005 N 36 "О нормативах затрат на содержание службы заказчика-застройщика при строительстве объектов для государственных нужд за счет средств федерального бюджета на 2005 год" установлен норматив затрат в размере 1,4% от объема капитальных вложений. В этой связи неверно определена подлежащая возврату сумма стоимости затрат по техническому надзору в размере 724,1 тыс. руб. Документального или нормативного обоснования вывода о завышении стоимости ремонтных работ в результате завышения расценок и объемов работ в сумме 8531,87 тыс. руб., по мнению общества, Палатой не приведено. Как считает заявитель, работы соответствовали требованиям ч. 3 ст. 15 Закона N 185-ФЗ и проектно-сметной документации, превышения их стоимости не допущено. Полагает, что денежные средства Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства использованы по назначению. Кроме того, указывает на то, что часть фактически выполненных работ осталась не оплаченной. Помимо этого, общество указывает на допущенное судом первой инстанции процессуальное нарушение - в судебном заседании 05.06.2013 не велась аудиозапись, а поскольку в ходе этого заседания были даны существенные пояснения, указанное нарушение следует признать безусловным основанием для отмены судебного акта в соответствии с п. 22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12.
Администрация также не согласилась с решением суда первой инстанции в части удовлетворения заявленных требований и обжаловала его в этой части в апелляционном порядке.
В апелляционной жалобе Администрация ссылается на законность письма от 02.11.2012 N 02-Г-794. Полагает, что это письмо содержит лишь изложение информации о проведенной Палатой проверке и просьбу принять меры по возмещению сумм завышения стоимости работ и оплаты за технический надзор. По мнению Администрации, это письмо не порождает для заявителя правовых последствий. Обращает внимание на то, что из текста представления КСП РБ следует, что иными управляющими организациями предприняты меры по устранению выявленных нарушений ввиду возврата сумм завышенной стоимости работ путем предъявления актов формы КС-2 на выполненные, но не оплаченные работы. Считает, что заявитель также имел возможность решить со своими подрядными организациями вопрос по возврату завышенной стоимости работ.
Представители заявителя и Администрации в судебном заседании поддержали доводы своих апелляционных жалоб.
В судебном заседании представитель КСП РБ возражал против удовлетворения апелляционной жалобы общества и поддержал доводы апелляционной жалобы Администрации.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, полагает обжалованное решение подлежащим частичной отмене по следующим основаниям.
В силу ч. 1 ст. 155 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в ходе каждого судебного заседания арбитражного суда первой инстанции, а также при совершении отдельных процессуальных действий вне судебного заседания ведется протоколирование с использованием средств аудиозаписи и составляется протокол в письменной форме.
Отсутствие в деле протокола судебного заседания является безусловным основанием для отмены судебного акта (п. 6 ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В соответствии с правовой позицией, изложенной в п. 22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекса Российской Федерации", если на судебный акт подана апелляционная (кассационная) жалоба, содержащая доводы относительно отсутствия аудиозаписи судебного заседания на материальном носителе, в то время как посредством аудиозаписи были зафиксированы сведения, послужившие основанием для принятия этого судебного акта, а арбитражный суд установит, что файл аудиозаписи судебного заседания, сохраненный в информационной системе арбитражного суда, утрачен и не может быть восстановлен, данное обстоятельство является основанием для отмены судебного акта в любом случае применительно к пункту 6 части 4 статьи 270 или пункту 6 части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации соответственно.
Как следует из материалов дела, настоящее дело рассмотрено судом первой инстанции по итогам проведенных четырех предварительных заседаний (26.03.2013, 05.04.2013, 14.05.2013 и 28.05.2013) и четырех судебных заседаний (05.06.2013, 26.06.2013, 11.07.2013 и 25.07.2013).
Имеющийся на приложенном к материалам дела диске формата DVD-R с аудиозаписями протоколов судебных заседаний файл, датированный 05.06.2013, не содержит информации, на что обоснованно указано в апелляционной жалобе заявителя. Возможность восстановления аудиозаписи судебного заседания, проведенного 05.06.2013, отсутствует (что подтверждается актом Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.09.2013).
Вместе с тем, оснований полагать, что посредством этой аудиозаписи зафиксированы сведения, послужившие основанием для принятия решения судом первой инстанции, отсутствуют (указание на такие сведения отсутствуют в тексте обжалованного судебного акта и не приведены в апелляционной жалобе заявителя).
С учетом этого обстоятельства и принимая во внимание, что порядок проведения судебного заседания суда первой инстанции 05.06.2013 зафиксирован в протоколе в письменной форме, суд апелляционной инстанции не усматривает в рассматриваемой ситуации предусмотренного пунктом 6 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены судебного акта. Довод апелляционной жалобы заявителя в этой части подлежит отклонению.
Исследованием материалов дела установлено, что во исполнение Закона N 185-ФЗ постановлениями Правительства Республики Башкортостан от 24.12.2008 N 454 и от 16.03.2009 N 91 утверждена Республиканская адресная программа по проведению капитального ремонта многоквартирных домов на 2009 и 2010 годы, в соответствии с которой между Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Башкортостан (заказчик указанной программы) и Администрацией городского округа город Салават заключены соглашения от 10.03.2009 N 9, от 06.04.2009 N 31 и от 11.06.2010 N 12 о долевом финансировании муниципальной адресной программы по проведению капитального ремонта жилых домов. Указанными соглашениями на Администрацию возложена обязанность по реализации мероприятий капитального ремонта многоквартирных домов и контролю за целевым использованием средств, направляемых на проведение ремонта.
Постановлениями Главы Администрации городского округа город Салават от 25.11.2008 N 11/2042, от 13.03.2009 N 359-п и от 26.04.2010 N 1049-п утверждены муниципальные адресные программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в городском округе город Салават на 2009 и 2010 годы, в которые включены 42 многоквартирных дома (25 - в программу на 2009 год и 17 - в программу на 2010 год).
Порядок предоставления субсидий из бюджета городского округа город Салават на финансирование указанных мероприятий за счет средств, поступивших от Государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств бюджета Республики Башкортостан утвержден постановлениями Главы Администрации городского округа г. Салават от 24.03.2009 N 442-п и от 22.06.2010 N 1487-п.
Общий объем финансирования указанных программ составил в 2009 году - 401,977 млн. руб. (в том числе субсидии - 380,332 млн. руб.) и в 2010 году - 79,108 млн. руб. (в том числе субсидии - 68,561 млн. руб.). Денежные средства перечислялись на счета управляющих компаний и товариществ собственников жилья на основании договоров о предоставлении субсидий из бюджета городского округа, в том числе - в адрес ООО "Жилкомзаказчик" (для ремонта 13 домов в 2009 году и 7 домов в 2010 году).
Выбор подрядных организаций для проведения комплексного капитального ремонта многоквартирных домов осуществлялся управляющими организациями самостоятельно. Проектная документация на комплексный ремонт многоквартирных домов разработана Салаватской и Кумертауской мастерскими "Башжилкоммунпроект".
Оплата за капитальный ремонт домов осуществлена на основании актов приемки выполненных работ, подписанных управляющими организациями и согласованными с отделом городского хозяйства Администрации городского округа г. Салават.
Письмом от 16.02.2012 N 13-42/13-02 Счетная палата Российской Федерации проинформировала КСП РБ о проведении в соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2012 год контрольного мероприятия "Проверка эффективности расходования средств государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации". Этим же письмом КСП РБ предложено в рамках указанного мероприятия провести совместные контрольные мероприятия, в целях единообразного подхода обобщить информацию, полученную по результатам таких мероприятий с учетом проверок, ранее проведенных Счетной палатой Российской Федерации. Информацию о проведенных контрольных мероприятиях и их результатах предложено представить в Счетную палату Российской Федерации до 01.10.2012.
01.03.2012 Счетной палатой Российской Федерации и КСП РБ подписано решение N РШ-22/13-02 "О проведении параллельных контрольного и экспертно-аналитического мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и Контрольно-счетной палатой Республики Башкортостан", которым зафиксировано решение о проведении в том числе параллельного контрольного мероприятия "Проверка эффективности расходования средств государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации" с участием контрольно-счетных органов Российской Федерации, а также определены сроки проведения и организационные процедуры контрольного мероприятия, включающие проведение КСП РБ контрольного и экспертно-аналитического мероприятия в рамках проведения контрольных мероприятий, предусмотренных Планом работы на 2012 год.
На основании указанного решения и распоряжений начальника Кумертауского управления КСП РБ от 23.03.2012 N 5 и от 02.05.2012 N 6, в соответствии с Планом работы на 2012 год КСП РБ должностными лицами Палаты в период с 27.03.2012 по 18.05.2012 проведена проверка целевого и эффективного использования средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на переселение граждан из аварийного жилищного фонда и на капитальный ремонт многоквартирных домов в городском округе г. Салават Республики Башкортостан за 2009-2011 годы. Результаты проверки отражены в Акте проверки от 13.06.2012 и отчете, утвержденном постановлением Коллегии КСП РБ от 29.06.2012 N 35.
Проверкой установлено в том числе, завышение стоимости работ в результате применения несоответствующих и завышенных расценок в сумме 4880,2 тыс. руб. (в том числе с разбивкой по многоквартирным домам: б. Космонавтов, 15-160,8 тыс. руб.; б. Космонавтов, 17-210 тыс. руб.; б. Космонавтов, 19-67,8 тыс. руб.; б. Космонавтов, 3-1260 тыс. руб.; ул. Чекмарева, 4-44,9 тыс. руб., пр. Нефтяников, 10-169,7 тыс. руб.; пр. Нефтяников, 19-1459,4 тыс. руб.; пр. Нефтяников, 23-191,2 тыс. руб.; ул. Дзержинского, 5-5,35 тыс. руб., ул. Октябрьская, 24-520,5 тыс. руб.; ул. Октябрьская, 40-790,5 тыс. руб.):
- - стоимость работ по утеплению стен фасадов домов по ул. Нефтяников, NN 19, 10, 23, ул. Ленина, N 30 и ул. Октябрьская, NN 24, 40 по типу "Церезит" составила 4,6 тыс. руб. /кв. м, тогда как стоимость аналогичных работ по домам иных управляющих компаний составила 2,6 тыс. руб. /кв. м (или в 1,8 раза дешевле) (в результате применения расценок по сборнику N 26 "Теплоизоляционные работы" по расценке ТЕР 26-01-045-03 "Наружная теплоизоляция фасадов зданий типа "ЛАЭС" толщиной плит до 100мм" и стоимости материалов, принятых по сборнику цен (СЦМ) в базе 2001 года с увеличением нормы расхода, вместо сборника N 15 "Отделочные работы" по ТЕР 15-01-08-02 "Устройство наружной теплоизоляции зданий с тонкой штукатуркой по утеплителю толщиной плит до 100мм" с учетом стоимости и нормы расхода материалов согласно прайс-листам);
- - при условии установки во всех домах идентичных радиаторов, заявителем применена расценка за сантехнические работы по завышенной стоимости (согласно СЦМ-300-0555-6 взята цена 701,55 руб. за киловатт, тогда как иными управляющими компаниями принята расценка по СЦМ-300-0555-6-336,1 руб. за киловатт, при этом, согласно Сборнику цен ресурсов Башкортостана, стоимость радиаторов на 2009 год не превышает 583,2 руб. /квт);
- - стоимость минераловатной плиты по счету-фактуре от 22.04.2009 N 54 применена исходя из цены 2150 руб. /куб. м в ценах 2001 года (или 7997 руб. /куб. м в текущих ценах) вместо установленной СЦМ-104-0007-00004 цены 1637 руб. /куб. м в ценах 2001 года (или 6089,6 руб. /куб. м в текущих ценах). При этом цена по сборнику цен ресурсов Башкортостана не превышает 3466,7 руб. /куб. м;
- - применена стоимость эковаты по счету от 17.05.2009 N 63 по цене 3158 руб. /куб. м и по счету от 29.05.2009 N 10 - по цене 916,47 руб. /куб. м, вместо предусмотренной СЦМ-101-2315 цены - 5575,6 руб. /куб. м;
- Как указывает Палата, это завышение цен подтверждено в результате проведения налоговой инспекцией проверкой подрядчиков - ООО "Техстрой" и ООО "Паритет плюс", приобретавших строительные материалы у поставщиков - ООО "СтройГаз", "Строймонтаж", "Интегралсервис", "Сириус" и "Спектр", в отношении которых налоговой проверкой установлено, что их директорами являются подставные лица и по адресам регистрации эти юридические лица отсутствуют.
Кроме того, комиссионным контрольным обмером выполненных работ в домах по бул. Космонавтов, NN 15, 17, 19, оформленным актами от 04.05.2012 и 19.05.2012 выявлены завышения объемов работ:
- - в соответствии с актами выполненных работ формы КС-2, оплачены работы по высококачественной отделке подвальных и вспомогательных помещений, сплошное выравнивание потолков сухими смесями, окраска стен подвалов кремнийорганической краской. Однако, фактически стены и потолки подвальных и подсобных помещений окрашены известково-меловым составом, который при легком прикосновении оставляет белый след;
- - в акт выполненных работ КС-2 по дому N 15 по б. Космонавтов включен лифт пассажирский г/п 400 кг на 9 ост. Однако, это дополнительное оборудование по однотипным домам NN 17 и 19 по б. Космонавтов не предусматривалось проектной документацией и не включалось в КС-2. Проектная документация на замену лифтов не представлена, также как и подтверждающие документы о постановке этого имущества на баланс подрядчика;
- - по адресу: б. Космонавтов, 15 выполнены работы, не входящие в адресную программу по капитальному ремонту многоквартирных домов: по отделке полов лестничных площадок керамогранитной плиткой, установлены двери в подъезде (п. 3 ст. 15 Закона N 185-ФЗ предусмотрены следующие работы: ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, в том числе с установкой приборов учета потребления ресурсов и узлов управления; ремонт крыш; ремонт подвальных помещений; утепление и ремонт фасадов. Указанные работы также не предусмотрены Программами Республики Башкортостан от 24.12.2008 N 454 и городского округа г. Салават);
- - оплачены завышенные объемы по площади кровли, длине и весу парапетного ограждения (завышение объемов определено при контрольном обмере площади кровли и толщины металла парапетного ограждения с помощью мерной ленты и штангенциркуля, проведенном в соответствии с указаниями по определению объемов работ в технической части сборника N 12 "Кровельные работы");
- - оплачена замена радиаторов и полотенцесушителей в квартирах домов NN 15, 17 и 19 по б. Космонавтов на общую сумму 290,6 тыс. руб.;
- - оплачены работы по облицовке цоколей домов NN 15, 17 и 19 по б. Космонавтов с учетом расценки - "устройство полов из облицовочных плит различной формы: гранитных типа "брекчия", однако, визуальным осмотром установлено, что фактически облицовка выполнена не гранитом, а мраморными плитами типа "брекчия" и природным пиленым камнем;
- - по дому N 15 по б. Космонавтов, в соответствии с формой КС-2, оплачены работы по цементной стяжке, штукатурке стен, сплошному выравниванию потолков и стен, заделке швов в подвальных помещениях, однако, осмотром установлено, что фактически эти работы не выполнены (акт от 19.04.2012).
Сумма необоснованно оплаченных работ в отношении домов, обслуживаемых заявителем, определена Палатой в 4880,7 руб.
Таким образом, общая сумма завышенной стоимости работ по объектам, обслуживаемым ООО "Жилкомзаказчик" определена по итогам проверки в 9760,9 тыс. руб. (4880,2 тыс. руб. + 4880,7 тыс. руб. = 9760,9 тыс. руб.)
Также установлено применение заявителем затрат по техническому надзору в размере 1,4% от стоимости капитального ремонта домов, тогда как, в соответствии с информацией Государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, предоставленной по запросу ООО "Домоуправление N 9", методическими рекомендациями по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов за счет средств, предусмотренных Закона N 185-ФЗ, рекомендуемый объем затрат на строительный контроль составляет не более 1% от стоимости капитального ремонта. Вследствие этого обществом необоснованно увеличен размер оплаты за технический надзор за ходом строительства и необоснованно израсходованы средства в размере 724,1 тыс. руб.
По итогам проверки КСП РБ в адрес Администрации выдано представление от 02.07.2012 N 26/1, содержащее сведения о неэффективном использовании денежных средств Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства в общей сумме 12969,8 тыс. руб., включая 2285 тыс. руб. - в результате ненадлежащего выполнения управляющей компанией функций по осуществлению технического надзора (включая сумму 724,1 тыс. руб.), 4880,2 тыс. руб. - в результате завышения расценок, 4880,7 тыс. руб. - в результате завышения объемов работ ООО "Жилкомзаказчик". Также указано, что поскольку в ходе проверки подрядными организациями произведен возврат завышенной стоимости ремонтно-строительных работ путем предъявления актов формы КС-2 выполненных ранее, но не оплаченных работ, на сумму 223,24 тыс. руб., Администрации предложено в целях устранения выявленных нарушений в срок до 29.09.2012 рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности руководителей и других должностных лиц подведомственных учреждений за допущенные нарушения и недостатки, и принять меры по завершению работ по формированию и проведению государственного кадастрового учета земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, включенные в программы в 2009-2010 годах; возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор - 724,11 тыс. руб.
На основании этого представления Администрацией в адрес ООО "Жилкомзаказчик" направлено письмо от 02.11.2012 N 02-Г-794 о необходимости рассмотрения представления КСП РБ, принятии решения и мер по этому представлению, о чем в письменной форме уведомить КСП РБ в установленный срок. Также в письме указано, что в соответствии с представлением надлежит принять меры по возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор 724,11 тыс. руб.
Не согласившись с указанными письмом Администрации и представлением Палаты в части, обязывающей произвести возмещение возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор 724,11 тыс. руб., заявитель обратился в суд с заявлением об его оспаривании в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Удовлетворяя заявленные требования в части признания незаконным письма Администрации от 02.11.2012 N 02-Г-794, суд первой инстанции руководствовался выводом о его необоснованности. Основанием для отказа в удовлетворении требований общества о признании незаконным представления Палаты от 02.07.2012 N 26/1 суд первой инстанции указал отсутствие нарушения этим актом прав и законных интересов заявителя.
В силу ст. 4 АПК РФ, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.
Согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ, арбитражному суду подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
Порядок оспаривания ненормативных актов государственных органов регламентирован положениями главы 24 АПК РФ, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Деятельность КСП РБ регулируется Законом Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" и Регламентом Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан, утвержденным постановлением Коллегии КСП РБ от 23.04.2010 N 13.
В силу п. 1 ст. 1 указанного выше Закона КСП РБ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля.
Полномочия Палаты определены в ст. 7 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан". К таким полномочиям в частности отнесены организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Республики Башкортостан, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета Республики Башкортостан бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Республики Башкортостан. Пунктом 2 этой статьи установлено, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных учреждений и унитарных предприятий Республики Башкортостан, а также иных организаций, если они используют бюджетные средства и (или) имущество, находящееся в государственной собственности Республики Башкортостан.
В силу ст. 16 этого же Закона КСП РБ по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в государственные органы Республики Башкортостан, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Республике Башкортостан или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Органы государственной власти и государственные органы Республики Башкортостан, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.
Таким образом, представления Палаты, вынесенные по результатам проведенных проверок, являются ненормативными правовыми актами, обязательными для исполнения лицами, в отношении которых они изданы.
Судом первой инстанции обоснованно отмечено, что оспоренное представление адресовано Администрации. В этой связи суд пришел к выводу о том, что такое представление не содержит обязательных для исполнения заявителем предписаний и не порождает для него правовых последствий, а потому не может нарушать его права и законные интересы.
Вместе с тем, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.04.2007 N 286-О-О, суды не вправе ограничиваться формальным установлением характера оспариваемого акта, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права организаций и иных лиц, соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.
Суд апелляционной инстанции полагает, что рассматриваемое представление Палаты по существу порождает для заявителя негативные последствия в сфере осуществления экономической деятельности, так как послужило основанием для направления Администрацией в адрес заявителя письма с требованием о принятии мер, направленных на исполнение содержащихся в этом представлении предписаний, а также для обращения Администраций в суд с иском о взыскании с заявителя денежных средств в сумме 8799010 руб. (дело N А07-2855/2013).
Оценивая законность оспоренного представления Палаты, суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.
КСП РБ осуществляет свою деятельность на основе планов, разрабатываемых и утверждаемых в соответствии с Регламентом Контрольно-счетной палаты (п. 1 ст. 10 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан").
Пунктом 2.1 Регламента установлено, что Палата строит свою работу на основе годовых, квартальных и текущих планов и программ.
Отношения, связанные с созданием и деятельностью некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства), урегулированы Законом N 185-ФЗ.
В силу ст. 20 этого Закона, получателями средств, направляемых на предоставление такой финансовой поддержки, являются субъекты Российской Федерации или муниципальные образования. Контроль за использованием средств, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Проверку использования средств Фонда в соответствии с частью 1.1 этой статьи проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
В рассматриваемой ситуации проверка проведена Палатой в пределах своей компетенции (ст. 7 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан") на основании подписанного 01.03.2012 между Счетной палатой Российской Федерации и КСП РБ решения N РШ-22/13-02 "О проведении параллельных контрольного и экспертно-аналитического мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и Контрольно-счетной палатой Республики Башкортостан", а также Плана работы на 2012 год КСП РБ (п. 2.4.7 Плана). В этой связи довод апелляционной жалобы заявителя об осуществлении Палатой проверки с превышением предоставленных ей полномочий подлежит отклонению.
Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Обязанность обеспечения результативности и целевого характера использования бюджетных средств возложена на получателя бюджетных средств (ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Одной из мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, является выдача предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Рассматриваемая проверка проведена палатой в том числе в отношении заявителя в целях контроля целевого и эффективного использования выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов в городском округе средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Изложенные в акте проверки обстоятельства, связанные с фактическим получением заявителем в установленном порядке на основании договоров от 06.04.2009 N 59, от 08.05.2009 N 8 и от 12.07.2010 N 156 средств, поступивших из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и выделенных из бюджета Республики Башкортостан в порядке долевого финансирования в соответствии с ежегодно утверждаемыми адресными программами Республики Башкортостан по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, а также с направленностью расходования указанных средств обществом не оспариваются.
Проведенной КСП РБ проверкой установлено, что ООО "Жилкомзаказчик" в проверенном периоде за счет указанных средств силами подрядчиков произведены ремонтные работы в том числе многоквартирных домов по адресам: бул. Космонавтов, NN 3, 15, 17, 19; ул. Чекмарева, N 4, пр. Нефтяников, NN 10, 19, 23; ул. Дзержинского, N 5; ул. Октябрьская, NN 24, 40. Стоимость работ по указанным объектам составила 21551,2 тыс. руб.
Проведенным Палатой расчетом установлена стоимость указанных работ, которая составила 16193,4 тыс. руб. (что отражено в составленном по итогам проверки локальном сметном расчете N 2 и подтверждено представленными материалами проверки). Различие в стоимости работ в сумме 5357,75 тыс. руб. (в последующем сумма уточнена путем зачета выполненных работ и составила 4880,2 тыс. руб.) обосновано Палатой выявлением фактов завышения стоимости произведенных по указанным объектам работ. Также выявлены факты завышения объемов выполненных работ на сумму 4880,7 тыс. руб. Общая сумма необоснованно оплаченных работ по указанным объектам составила 9760,9 тыс. руб. Поскольку ООО "Жилкомзаказчик" произведено исполнение по объему работ на сумму 1452,2 тыс. руб., КСП РБ считает, что возврату подлежит сумма 8308,77 тыс. руб. (расчет приведен в приложении N 1 к отзыву на заявление).
Кроме того, контрольным мероприятием установлено завышение обществом фактически оплаченной стоимости технического надзора управляющей компанией в 2009-2010 годах на сумму 490,31 тыс. руб., в том числе: 2009 г. - 490,31 тыс. руб.; 2010 г. - 21,04 тыс. руб. (расчет приведен в приложениях NN 2 и 3 к отзыву Палаты на заявление). Указанная в акте проверки и представлении сумма такого завышения - 724,11 руб. состоит из сумм завышения оплаты технического надзора за многоквартирными домами ООО "Жилкомзаказчик" - 490,31 тыс. руб., а также за многоквартирными домами ООО "Домоуправление N 8" - 233,8 тыс. руб.
Таким образом, в отраженные в оспоренном представлении общие суммы, подлежащие возмещению, включены суммы, подлежащие возмещению непосредственно заявителем: 8308,77 тыс. руб. - сумма завышения стоимости и объемов выполненных работ; 490,31 тыс. руб. - сумма завышения стоимости технического надзора.
Содержащаяся в оспоренном представлении обобщенная формулировка выводов, сделанных по итогам проведенного контрольного мероприятия, применена исходя из целей направления такого представления (доведение до сведения Администрации общих результатов проверки и понуждения Администрацию к совершению действий, направленных на устранение выявленных нарушений) и обусловлена наличием у Администрации подробных сведений относительно установленных проверкой обстоятельств, отраженных в акте проверки (акт проверки подписан в том числе представителем Администрации). В этой связи довод апелляционной жалобы общества о неконкретности и, в связи с этим, - о неисполнимости представления подлежит отклонению.
В ходе судебного разбирательства Палатой признано необоснованное предложение к возврату 290,6 тыс. руб., оплаченных в связи с заменой радиаторов и полотенцесушителей в квартирах домов NN 15, 17 и 19 по б. Космонавтов (отражено в представленном в материалы дела своде нарушений по проверке). Признание Палатой этого обстоятельства освобождает заявителя об обязанности их дополнительного доказывания (ч. 3 ст. 70 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). В этой связи оспоренное представление в части предложения принять меры к возврату указанной суммы следует признать не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности. Требования заявителя о признании незаконным оспоренного представления в этой части являются обоснованными.
Оспаривая выводы Палаты о завышения стоимости и объемов выполненных работ в остальной части, ООО "Жилкомсервис" ссылается на осуществление фактически оплаченных им ремонтных работ в соответствии с утвержденной проектно-сметной документацией, а также на приемку результатов этих работ по актам, согласованным с Администрацией. Эта позиция заявителя по основанной массе выявленных Палатой нарушений (за исключением фактов необоснованной оплаты дополнительного оборудования для установки лифтового оборудования и работ по отделке лестничных площадок керамогранитной плиткой и установления дверей) поддержана представителями Администрации в представленных в суд апелляционной инстанции письменных пояснениях от 26.10.2013.
Между тем, указанные обстоятельства не исключают достоверности выводов КСП РБ об оплате завышенного объема работ и об оплате работ по завышенным расценкам. Выводы Палаты в этой части должным образом мотивированы и подтверждены представленными в материалы дела доказательствами (сметы, рабочие проекты, акты приемки выполненных работ формы КС-2 и справки о стоимости выполненных работ формы КС-3 как в отношении объектов заявителя, так и в отношении объектов иных управляющих организаций, а также акты обмеров). Каких-либо аргументированных возражений в отношении этих выводов Палаты ни со стороны общества, ни со стороны Администрации не заявлено, и доказательств несоответствия фактическим обстоятельствам сведений, содержащихся в Акте проверке и актах замеров, не представлено, а потому оснований для признания таких выводов необоснованными у суда не имеется.
Возражая против вывода КСП РБ о завышении стоимости технического надзора, ООО "Жилкомсервис" ссылается на соответствие примененного им расчета затрат по техническому надзору, исходя из норматива 1,4% от стоимости капитального ремонта домов, положениям Приказа Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 15.02.2005 N 36 "О нормативах затрат на содержание службы заказчика-застройщика при строительстве объектов для государственных нужд за счет средств федерального бюджета на 2005 год".
Действительно, приложением N 2 к указанному приказу установлен указанный норматив затрат на содержание службы заказчика-застройщика, технического надзора, управлений (отделов) капитального строительства, дирекций по реализации федеральных целевых программ и строящихся предприятий, осуществляющих строительство с использованием средств федерального бюджета, на 2005 год, по годовому объему капитальных вложений в уровне цен, уточненном в сметно-нормативной базе 2001 г., до 50 млн. руб. (при действующей или организуемой службе заказчика-застройщика) и территориальном размещении объектов строительства в одном населенном пункте.
Между тем, установленные этим актом нормативы касаются иного периода - 2005 год и определены для целей определения затрат на содержание службы заказчика-застройщика при строительстве объектов, тогда, как в рассматриваемом случае имеет место ремонт таких объектов. Кроме того, сведений об организации обществом службы заказчика-застройщика (что обусловило бы применение норматива 1,4%) материалы дела не содержат.
В соответствии с Методическими рекомендациями по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет средств, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", утвержденных Государственной корпорацией - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и согласованных с заместителем министра регионального развития Российской Федерации 15.02.2013, строительный контроль при осуществлении капитального ремонта многоквартирных домов проводится в соответствии с Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468. Затраты на осуществление строительного контроля включаются в "прочие затраты".
Как следует из письма Государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства от 06.08.2009 N ВТ-09/512, направленным по запросу ООО "Домоуправление N 9" от 25.06.2009 N 494, в соответствии с указанными Методическими рекомендациями, рекомендуемый объем затрат на строительный контроль составляет не более одного процента от стоимости капитального ремонта многоквартирного дома.
Из акта проверки следует что иными управляющими компаниями ("Домоуправление N 9", "Жилуправление N 8", "СалаватЖилСервис", кооператив "Салават") затраты по техническому надзору снижены с 1,4% до 1,1% по результатам государственной экспертизы проектной документации, тогда как, ООО "Жикомзаказчик" затраты по техническому надзору согласно смете в размере 1,4% остались неизменными, что привело к итоговому завышению стоимости таких затрат в 2009-2010гг. на 490,31 тыс. руб. То есть, вывод Палаты о несоответствии указанной суммы затрат принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств является обоснованным.
Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности несоответствия оспоренного представления закону, как по форме его вынесения, так и по содержанию (за исключением части, касающейся предложения к возврату 290,6 тыс. руб., оплаченной в связи с заменой радиаторов и полотенцесушителей в квартирах домов NN 15, 17 и 19 по б. Космонавтов).
Ввиду недоказанности совокупности обстоятельств, наличие которых в силу закона является обязательным условием для признания ненормативного правового акта недействительным, в удовлетворении требования заявителя о признании рассматриваемого представления недействительным отказано судом первой инстанции при наличии достаточных оснований. Изложенные в апелляционной жалобе возражения общества в этой части подлежат отклонению, как не основанные на законе и материалах дела.
Оценивая доводы апелляционной жалобы Администрации ГО г. Салават РБ в части вывода суда первой инстанции о незаконности письма от 02.11.2012 N 02-1-794, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.
Указанное письмо отвечает признакам ненормативного правового акта, так как вынесено Администрацией в порядке осуществления бюджетных полномочий в отношении конкретного лица - ООО "Жилкомзаказчик" и в том числе содержит властное предписание о принятии мер по возмещению сумм завышения стоимости ремонтных работ и оплаты стоимости технического надзора, уплаченных в соответствии с требованиями Закона N 185-ФЗ. Изложенные в апелляционной жалобе Администрации возражения в этой части подлежат отклонению, как противоречащие содержанию указанного ненормативного акта.
Содержание этого письма позволяет сделать вывод о фактическом перенаправлении Администрацией обществу требований, содержащихся в представлении КСП РБ и адресованных самой Администрации как органу, осуществляющему бюджетные функции. При этом в письме содержаться те же обобщенные сведения о подлежащих возмещению суммах завышения стоимости работ и оплаты за технический надзор без выделения сумм подлежащих возмещению непосредственно заявителем. Конкретные действия, подлежащие совершению обществом, в письме не определены, правовое и материальное обоснование содержащихся в письме требований не приведено.
Таким образом, письмо Администрации от 02.11.2012 N 02-1-794 не отвечает предъявляемым к ненормативным правовым актам критериям конкретности и исполнимости, в связи с чем это письмо обоснованно признано судом первой инстанции не соответствующим закону.
В апелляционной жалобе Администрация ссылается на то, что судом не учтена представленная Администрацией в материалы дела копия письма от 25.07.2013 N 02-Г-644, являющегося уточнением к письму от 02.11.2012 N 02-1-794. Однако, во-первых, это письмо изготовлено Администрацией после фактического обращения заявителем в суд с рассматриваемыми требованиями, а во-вторых, его содержание также не отличается конкретностью (в письме в краткой форме изложены общие сведения о проведенной КСП РБ проверке и обобщенные сведения о размерах сумм выявленных завышений стоимости ремонтных работ и оплаты за технический надзор, без выделения сумм, подлежащих возмещению непосредственно заявителем). То есть указанное письмо не может свидетельствовать законности письма Администрации от 02.11.2012 N 02-1-794.
Так как письмом от 02.11.2012 N 02-1-794 на общество незаконно возложена обязанность по совершению действий, подлежащих совершению самой Администрацией, что нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, требования заявителя о признании этого письма недействительным удовлетворены судом первой инстанции правомерно.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене в соответствии с п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным представления КСП РБ от 02.07.2012 N 26/1 в части, касающейся предложения принять меры к возмещению 290,6 тыс. руб., оплаченных ООО "Жилкомзаказчик" в связи с заменой радиаторов и полотенцесушителей в квартирах домов NN 15, 17 и 19 по б. Космонавтов городского округа город Салават. В остальной части решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.
При обращении в суд с апелляционной жалобой ООО "Жилкомзаказчик" излишне уплачена госпошлина в размере 1000 руб. В соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, эта сумма подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.
Учитывая частичную обоснованность апелляционной жалобы заявителя, госпошлина, уплаченная им при обращении в суд апелляционной инстанции, в размере 1000 руб., подлежит возмещению за счет КСП РБ на основании ч. 1 ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.08.2013 по делу N А07-1689/2013 отменить в части отказа в удовлетворении требований заявителя о признании незаконным представления Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан от 02.07.2012 N 26/1 в части предложения принять меры к возмещению 290,6 тыс. руб., оплаченных ООО "Жилкомзаказчик".
Требования заявителя в этой части удовлетворить.
Признать незаконным представление Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан от 02.07.2012 N 26/1 в части, предложения принять меры к возмещению 290,6 тыс. руб., оплаченных ООО "Жилкомзаказчик".
В остальной части решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.08.2013 по делу N А07-1689/2013 оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" и Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан - без удовлетворения.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" (основной государственный регистрационный номер 1080266000319) из федерального бюджета госпошлину в размере 1000 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 04.09.2013 N 4275.
Взыскать с Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан (основной государственный регистрационный номер 1030203927577) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" (основной государственный регистрационный номер 1080266000319) в возмещения расходов по оплате госпошлины 1000 руб.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВОСЕМНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 28.10.2013 N 18АП-10283/2013 ПО ДЕЛУ N А07-1689/2013
Разделы:Капитальный ремонт многоквартирного дома; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 октября 2013 г. N 18АП-10283/2013
Дело N А07-1689/2013
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Арямова А.А.,
судей Бояршиновой Е.В., Малышева М.Б.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" и Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.08.2013 по делу N А07-1689/2013, (судья Чернышова С.Л.).
В судебном заседании приняли участие представители:
- общества с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" - Камаев М.М. (доверенность от 13.12.2012);
- Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан - Вакутина О.А. (доверенность от 14.12.2012 N 1893/2), Муртазина З.Ф. (доверенность от 20.12.2012 N 1918/2);
- Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан - Абдрашитов Р.А. (доверенность от 12.12.2012 N 02-Г-1030), Зуева Е.М. (доверенность от 10.06.2013 N 02-Г-466).
Общество с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" (далее - заявитель, ООО "Жилкомзаказчик", общество) обратилось в арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан (далее - Палата, КСП РБ) и Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан (далее - Администрация ГО г. Салават, администрация) о признании незаконным представления КСП РБ от 02.07.2012 N 26/1 в части, обязывающей произвести возмещение суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор в размере 724,11 тыс. руб., а также о признании незаконным письма Администрации ГО г. Салават от 02.11.2012 N 02-1-794, обязывающего заявителя принять меры по возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор в размере 724,11 тыс. руб.
Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.08.2013 (резолютивная часть решения объявлена 25.07.2013) требования заявителя удовлетворены частично. Признано незаконным письмо Администрации от 02.11.2012 N 02-Г-794. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Также судом взыскано с Администрации в пользу заявителя в возмещение расходов по оплате госпошлины 2000 руб.
Не согласившись с решением суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований, ООО "Жилкомзаказчик" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда в указанной части отменить, а заявленные требования удовлетворить в полном объеме.
В обоснование жалобы заявитель указывает на нарушение оспоренным представлением КСП РБ прав и законных интересов общества, так как на основании этого представления Администрацией в адрес заявителя направлено письмо от 02.11.2012 N 02-Г-794, а также Администрацией в судебном порядке заявлены требования о взыскании с общества 8799010 руб., то есть представление содержит обязательное для заявителя распоряжение. Обращает внимание на то, что им неоднократно направлялись в КСП РБ возражения на акты проверок, но эти возражения рассмотрены не были. Полагает, что проверка проведена палатой с нарушениями: сведения о проверке не внесены в годовой план работы Палаты (нарушены п. 2.1 Регламента Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан, утвержденного постановлением Коллегии КСП РБ от 23.04.2010 N 13 (далее - Регламент) и ст. 10 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан"); проверка проведена за пределами полномочий Палаты, так как в силу п. 1 ст. 20 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Закон N 185-ФЗ) в отношении субвенций предоставленных из федерального бюджета на предусмотренные этим законом цели полномочиями на проведение проверки обладает исключительно федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Со ссылкой на ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации считает, что законом не предусмотрена такая мера воздействия как возмещение сумм. Указывает на отсутствие в представлении Палаты надлежащего описания нарушений. Полагает представление в оспоренной им части неисполнимым, так как фактически проверена деятельность нескольких субъектов, тогда как указаны сводные числовые величины. Считает также недоказанным факты нарушений, так как акты приемки работ по капитальному ремонту всех домов согласованы и подписаны Администрацией без возражений, а соответствующие сделки не признаны недействительными в установленном порядке. Кроме того, по мнению заявителя, произведенный Палатой расчет затрат на оплату технического надзора, включенных в состав "прочих затрат", выполнен неверно (в расчете применен коэффициент 1,0% от объема капитальных вложений, тогда как Приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 15.02.2005 N 36 "О нормативах затрат на содержание службы заказчика-застройщика при строительстве объектов для государственных нужд за счет средств федерального бюджета на 2005 год" установлен норматив затрат в размере 1,4% от объема капитальных вложений. В этой связи неверно определена подлежащая возврату сумма стоимости затрат по техническому надзору в размере 724,1 тыс. руб. Документального или нормативного обоснования вывода о завышении стоимости ремонтных работ в результате завышения расценок и объемов работ в сумме 8531,87 тыс. руб., по мнению общества, Палатой не приведено. Как считает заявитель, работы соответствовали требованиям ч. 3 ст. 15 Закона N 185-ФЗ и проектно-сметной документации, превышения их стоимости не допущено. Полагает, что денежные средства Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства использованы по назначению. Кроме того, указывает на то, что часть фактически выполненных работ осталась не оплаченной. Помимо этого, общество указывает на допущенное судом первой инстанции процессуальное нарушение - в судебном заседании 05.06.2013 не велась аудиозапись, а поскольку в ходе этого заседания были даны существенные пояснения, указанное нарушение следует признать безусловным основанием для отмены судебного акта в соответствии с п. 22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12.
Администрация также не согласилась с решением суда первой инстанции в части удовлетворения заявленных требований и обжаловала его в этой части в апелляционном порядке.
В апелляционной жалобе Администрация ссылается на законность письма от 02.11.2012 N 02-Г-794. Полагает, что это письмо содержит лишь изложение информации о проведенной Палатой проверке и просьбу принять меры по возмещению сумм завышения стоимости работ и оплаты за технический надзор. По мнению Администрации, это письмо не порождает для заявителя правовых последствий. Обращает внимание на то, что из текста представления КСП РБ следует, что иными управляющими организациями предприняты меры по устранению выявленных нарушений ввиду возврата сумм завышенной стоимости работ путем предъявления актов формы КС-2 на выполненные, но не оплаченные работы. Считает, что заявитель также имел возможность решить со своими подрядными организациями вопрос по возврату завышенной стоимости работ.
Представители заявителя и Администрации в судебном заседании поддержали доводы своих апелляционных жалоб.
В судебном заседании представитель КСП РБ возражал против удовлетворения апелляционной жалобы общества и поддержал доводы апелляционной жалобы Администрации.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, полагает обжалованное решение подлежащим частичной отмене по следующим основаниям.
В силу ч. 1 ст. 155 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в ходе каждого судебного заседания арбитражного суда первой инстанции, а также при совершении отдельных процессуальных действий вне судебного заседания ведется протоколирование с использованием средств аудиозаписи и составляется протокол в письменной форме.
Отсутствие в деле протокола судебного заседания является безусловным основанием для отмены судебного акта (п. 6 ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В соответствии с правовой позицией, изложенной в п. 22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекса Российской Федерации", если на судебный акт подана апелляционная (кассационная) жалоба, содержащая доводы относительно отсутствия аудиозаписи судебного заседания на материальном носителе, в то время как посредством аудиозаписи были зафиксированы сведения, послужившие основанием для принятия этого судебного акта, а арбитражный суд установит, что файл аудиозаписи судебного заседания, сохраненный в информационной системе арбитражного суда, утрачен и не может быть восстановлен, данное обстоятельство является основанием для отмены судебного акта в любом случае применительно к пункту 6 части 4 статьи 270 или пункту 6 части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации соответственно.
Как следует из материалов дела, настоящее дело рассмотрено судом первой инстанции по итогам проведенных четырех предварительных заседаний (26.03.2013, 05.04.2013, 14.05.2013 и 28.05.2013) и четырех судебных заседаний (05.06.2013, 26.06.2013, 11.07.2013 и 25.07.2013).
Имеющийся на приложенном к материалам дела диске формата DVD-R с аудиозаписями протоколов судебных заседаний файл, датированный 05.06.2013, не содержит информации, на что обоснованно указано в апелляционной жалобе заявителя. Возможность восстановления аудиозаписи судебного заседания, проведенного 05.06.2013, отсутствует (что подтверждается актом Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.09.2013).
Вместе с тем, оснований полагать, что посредством этой аудиозаписи зафиксированы сведения, послужившие основанием для принятия решения судом первой инстанции, отсутствуют (указание на такие сведения отсутствуют в тексте обжалованного судебного акта и не приведены в апелляционной жалобе заявителя).
С учетом этого обстоятельства и принимая во внимание, что порядок проведения судебного заседания суда первой инстанции 05.06.2013 зафиксирован в протоколе в письменной форме, суд апелляционной инстанции не усматривает в рассматриваемой ситуации предусмотренного пунктом 6 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены судебного акта. Довод апелляционной жалобы заявителя в этой части подлежит отклонению.
Исследованием материалов дела установлено, что во исполнение Закона N 185-ФЗ постановлениями Правительства Республики Башкортостан от 24.12.2008 N 454 и от 16.03.2009 N 91 утверждена Республиканская адресная программа по проведению капитального ремонта многоквартирных домов на 2009 и 2010 годы, в соответствии с которой между Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Башкортостан (заказчик указанной программы) и Администрацией городского округа город Салават заключены соглашения от 10.03.2009 N 9, от 06.04.2009 N 31 и от 11.06.2010 N 12 о долевом финансировании муниципальной адресной программы по проведению капитального ремонта жилых домов. Указанными соглашениями на Администрацию возложена обязанность по реализации мероприятий капитального ремонта многоквартирных домов и контролю за целевым использованием средств, направляемых на проведение ремонта.
Постановлениями Главы Администрации городского округа город Салават от 25.11.2008 N 11/2042, от 13.03.2009 N 359-п и от 26.04.2010 N 1049-п утверждены муниципальные адресные программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в городском округе город Салават на 2009 и 2010 годы, в которые включены 42 многоквартирных дома (25 - в программу на 2009 год и 17 - в программу на 2010 год).
Порядок предоставления субсидий из бюджета городского округа город Салават на финансирование указанных мероприятий за счет средств, поступивших от Государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств бюджета Республики Башкортостан утвержден постановлениями Главы Администрации городского округа г. Салават от 24.03.2009 N 442-п и от 22.06.2010 N 1487-п.
Общий объем финансирования указанных программ составил в 2009 году - 401,977 млн. руб. (в том числе субсидии - 380,332 млн. руб.) и в 2010 году - 79,108 млн. руб. (в том числе субсидии - 68,561 млн. руб.). Денежные средства перечислялись на счета управляющих компаний и товариществ собственников жилья на основании договоров о предоставлении субсидий из бюджета городского округа, в том числе - в адрес ООО "Жилкомзаказчик" (для ремонта 13 домов в 2009 году и 7 домов в 2010 году).
Выбор подрядных организаций для проведения комплексного капитального ремонта многоквартирных домов осуществлялся управляющими организациями самостоятельно. Проектная документация на комплексный ремонт многоквартирных домов разработана Салаватской и Кумертауской мастерскими "Башжилкоммунпроект".
Оплата за капитальный ремонт домов осуществлена на основании актов приемки выполненных работ, подписанных управляющими организациями и согласованными с отделом городского хозяйства Администрации городского округа г. Салават.
Письмом от 16.02.2012 N 13-42/13-02 Счетная палата Российской Федерации проинформировала КСП РБ о проведении в соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2012 год контрольного мероприятия "Проверка эффективности расходования средств государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации". Этим же письмом КСП РБ предложено в рамках указанного мероприятия провести совместные контрольные мероприятия, в целях единообразного подхода обобщить информацию, полученную по результатам таких мероприятий с учетом проверок, ранее проведенных Счетной палатой Российской Федерации. Информацию о проведенных контрольных мероприятиях и их результатах предложено представить в Счетную палату Российской Федерации до 01.10.2012.
01.03.2012 Счетной палатой Российской Федерации и КСП РБ подписано решение N РШ-22/13-02 "О проведении параллельных контрольного и экспертно-аналитического мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и Контрольно-счетной палатой Республики Башкортостан", которым зафиксировано решение о проведении в том числе параллельного контрольного мероприятия "Проверка эффективности расходования средств государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации" с участием контрольно-счетных органов Российской Федерации, а также определены сроки проведения и организационные процедуры контрольного мероприятия, включающие проведение КСП РБ контрольного и экспертно-аналитического мероприятия в рамках проведения контрольных мероприятий, предусмотренных Планом работы на 2012 год.
На основании указанного решения и распоряжений начальника Кумертауского управления КСП РБ от 23.03.2012 N 5 и от 02.05.2012 N 6, в соответствии с Планом работы на 2012 год КСП РБ должностными лицами Палаты в период с 27.03.2012 по 18.05.2012 проведена проверка целевого и эффективного использования средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на переселение граждан из аварийного жилищного фонда и на капитальный ремонт многоквартирных домов в городском округе г. Салават Республики Башкортостан за 2009-2011 годы. Результаты проверки отражены в Акте проверки от 13.06.2012 и отчете, утвержденном постановлением Коллегии КСП РБ от 29.06.2012 N 35.
Проверкой установлено в том числе, завышение стоимости работ в результате применения несоответствующих и завышенных расценок в сумме 4880,2 тыс. руб. (в том числе с разбивкой по многоквартирным домам: б. Космонавтов, 15-160,8 тыс. руб.; б. Космонавтов, 17-210 тыс. руб.; б. Космонавтов, 19-67,8 тыс. руб.; б. Космонавтов, 3-1260 тыс. руб.; ул. Чекмарева, 4-44,9 тыс. руб., пр. Нефтяников, 10-169,7 тыс. руб.; пр. Нефтяников, 19-1459,4 тыс. руб.; пр. Нефтяников, 23-191,2 тыс. руб.; ул. Дзержинского, 5-5,35 тыс. руб., ул. Октябрьская, 24-520,5 тыс. руб.; ул. Октябрьская, 40-790,5 тыс. руб.):
- - стоимость работ по утеплению стен фасадов домов по ул. Нефтяников, NN 19, 10, 23, ул. Ленина, N 30 и ул. Октябрьская, NN 24, 40 по типу "Церезит" составила 4,6 тыс. руб. /кв. м, тогда как стоимость аналогичных работ по домам иных управляющих компаний составила 2,6 тыс. руб. /кв. м (или в 1,8 раза дешевле) (в результате применения расценок по сборнику N 26 "Теплоизоляционные работы" по расценке ТЕР 26-01-045-03 "Наружная теплоизоляция фасадов зданий типа "ЛАЭС" толщиной плит до 100мм" и стоимости материалов, принятых по сборнику цен (СЦМ) в базе 2001 года с увеличением нормы расхода, вместо сборника N 15 "Отделочные работы" по ТЕР 15-01-08-02 "Устройство наружной теплоизоляции зданий с тонкой штукатуркой по утеплителю толщиной плит до 100мм" с учетом стоимости и нормы расхода материалов согласно прайс-листам);
- - при условии установки во всех домах идентичных радиаторов, заявителем применена расценка за сантехнические работы по завышенной стоимости (согласно СЦМ-300-0555-6 взята цена 701,55 руб. за киловатт, тогда как иными управляющими компаниями принята расценка по СЦМ-300-0555-6-336,1 руб. за киловатт, при этом, согласно Сборнику цен ресурсов Башкортостана, стоимость радиаторов на 2009 год не превышает 583,2 руб. /квт);
- - стоимость минераловатной плиты по счету-фактуре от 22.04.2009 N 54 применена исходя из цены 2150 руб. /куб. м в ценах 2001 года (или 7997 руб. /куб. м в текущих ценах) вместо установленной СЦМ-104-0007-00004 цены 1637 руб. /куб. м в ценах 2001 года (или 6089,6 руб. /куб. м в текущих ценах). При этом цена по сборнику цен ресурсов Башкортостана не превышает 3466,7 руб. /куб. м;
- - применена стоимость эковаты по счету от 17.05.2009 N 63 по цене 3158 руб. /куб. м и по счету от 29.05.2009 N 10 - по цене 916,47 руб. /куб. м, вместо предусмотренной СЦМ-101-2315 цены - 5575,6 руб. /куб. м;
- Как указывает Палата, это завышение цен подтверждено в результате проведения налоговой инспекцией проверкой подрядчиков - ООО "Техстрой" и ООО "Паритет плюс", приобретавших строительные материалы у поставщиков - ООО "СтройГаз", "Строймонтаж", "Интегралсервис", "Сириус" и "Спектр", в отношении которых налоговой проверкой установлено, что их директорами являются подставные лица и по адресам регистрации эти юридические лица отсутствуют.
Кроме того, комиссионным контрольным обмером выполненных работ в домах по бул. Космонавтов, NN 15, 17, 19, оформленным актами от 04.05.2012 и 19.05.2012 выявлены завышения объемов работ:
- - в соответствии с актами выполненных работ формы КС-2, оплачены работы по высококачественной отделке подвальных и вспомогательных помещений, сплошное выравнивание потолков сухими смесями, окраска стен подвалов кремнийорганической краской. Однако, фактически стены и потолки подвальных и подсобных помещений окрашены известково-меловым составом, который при легком прикосновении оставляет белый след;
- - в акт выполненных работ КС-2 по дому N 15 по б. Космонавтов включен лифт пассажирский г/п 400 кг на 9 ост. Однако, это дополнительное оборудование по однотипным домам NN 17 и 19 по б. Космонавтов не предусматривалось проектной документацией и не включалось в КС-2. Проектная документация на замену лифтов не представлена, также как и подтверждающие документы о постановке этого имущества на баланс подрядчика;
- - по адресу: б. Космонавтов, 15 выполнены работы, не входящие в адресную программу по капитальному ремонту многоквартирных домов: по отделке полов лестничных площадок керамогранитной плиткой, установлены двери в подъезде (п. 3 ст. 15 Закона N 185-ФЗ предусмотрены следующие работы: ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, в том числе с установкой приборов учета потребления ресурсов и узлов управления; ремонт крыш; ремонт подвальных помещений; утепление и ремонт фасадов. Указанные работы также не предусмотрены Программами Республики Башкортостан от 24.12.2008 N 454 и городского округа г. Салават);
- - оплачены завышенные объемы по площади кровли, длине и весу парапетного ограждения (завышение объемов определено при контрольном обмере площади кровли и толщины металла парапетного ограждения с помощью мерной ленты и штангенциркуля, проведенном в соответствии с указаниями по определению объемов работ в технической части сборника N 12 "Кровельные работы");
- - оплачена замена радиаторов и полотенцесушителей в квартирах домов NN 15, 17 и 19 по б. Космонавтов на общую сумму 290,6 тыс. руб.;
- - оплачены работы по облицовке цоколей домов NN 15, 17 и 19 по б. Космонавтов с учетом расценки - "устройство полов из облицовочных плит различной формы: гранитных типа "брекчия", однако, визуальным осмотром установлено, что фактически облицовка выполнена не гранитом, а мраморными плитами типа "брекчия" и природным пиленым камнем;
- - по дому N 15 по б. Космонавтов, в соответствии с формой КС-2, оплачены работы по цементной стяжке, штукатурке стен, сплошному выравниванию потолков и стен, заделке швов в подвальных помещениях, однако, осмотром установлено, что фактически эти работы не выполнены (акт от 19.04.2012).
Сумма необоснованно оплаченных работ в отношении домов, обслуживаемых заявителем, определена Палатой в 4880,7 руб.
Таким образом, общая сумма завышенной стоимости работ по объектам, обслуживаемым ООО "Жилкомзаказчик" определена по итогам проверки в 9760,9 тыс. руб. (4880,2 тыс. руб. + 4880,7 тыс. руб. = 9760,9 тыс. руб.)
Также установлено применение заявителем затрат по техническому надзору в размере 1,4% от стоимости капитального ремонта домов, тогда как, в соответствии с информацией Государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, предоставленной по запросу ООО "Домоуправление N 9", методическими рекомендациями по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов за счет средств, предусмотренных Закона N 185-ФЗ, рекомендуемый объем затрат на строительный контроль составляет не более 1% от стоимости капитального ремонта. Вследствие этого обществом необоснованно увеличен размер оплаты за технический надзор за ходом строительства и необоснованно израсходованы средства в размере 724,1 тыс. руб.
По итогам проверки КСП РБ в адрес Администрации выдано представление от 02.07.2012 N 26/1, содержащее сведения о неэффективном использовании денежных средств Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства в общей сумме 12969,8 тыс. руб., включая 2285 тыс. руб. - в результате ненадлежащего выполнения управляющей компанией функций по осуществлению технического надзора (включая сумму 724,1 тыс. руб.), 4880,2 тыс. руб. - в результате завышения расценок, 4880,7 тыс. руб. - в результате завышения объемов работ ООО "Жилкомзаказчик". Также указано, что поскольку в ходе проверки подрядными организациями произведен возврат завышенной стоимости ремонтно-строительных работ путем предъявления актов формы КС-2 выполненных ранее, но не оплаченных работ, на сумму 223,24 тыс. руб., Администрации предложено в целях устранения выявленных нарушений в срок до 29.09.2012 рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности руководителей и других должностных лиц подведомственных учреждений за допущенные нарушения и недостатки, и принять меры по завершению работ по формированию и проведению государственного кадастрового учета земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, включенные в программы в 2009-2010 годах; возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор - 724,11 тыс. руб.
На основании этого представления Администрацией в адрес ООО "Жилкомзаказчик" направлено письмо от 02.11.2012 N 02-Г-794 о необходимости рассмотрения представления КСП РБ, принятии решения и мер по этому представлению, о чем в письменной форме уведомить КСП РБ в установленный срок. Также в письме указано, что в соответствии с представлением надлежит принять меры по возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор 724,11 тыс. руб.
Не согласившись с указанными письмом Администрации и представлением Палаты в части, обязывающей произвести возмещение возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор 724,11 тыс. руб., заявитель обратился в суд с заявлением об его оспаривании в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Удовлетворяя заявленные требования в части признания незаконным письма Администрации от 02.11.2012 N 02-Г-794, суд первой инстанции руководствовался выводом о его необоснованности. Основанием для отказа в удовлетворении требований общества о признании незаконным представления Палаты от 02.07.2012 N 26/1 суд первой инстанции указал отсутствие нарушения этим актом прав и законных интересов заявителя.
В силу ст. 4 АПК РФ, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.
Согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ, арбитражному суду подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
Порядок оспаривания ненормативных актов государственных органов регламентирован положениями главы 24 АПК РФ, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Деятельность КСП РБ регулируется Законом Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" и Регламентом Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан, утвержденным постановлением Коллегии КСП РБ от 23.04.2010 N 13.
В силу п. 1 ст. 1 указанного выше Закона КСП РБ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля.
Полномочия Палаты определены в ст. 7 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан". К таким полномочиям в частности отнесены организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Республики Башкортостан, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета Республики Башкортостан бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Республики Башкортостан. Пунктом 2 этой статьи установлено, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных учреждений и унитарных предприятий Республики Башкортостан, а также иных организаций, если они используют бюджетные средства и (или) имущество, находящееся в государственной собственности Республики Башкортостан.
В силу ст. 16 этого же Закона КСП РБ по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в государственные органы Республики Башкортостан, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Республике Башкортостан или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Органы государственной власти и государственные органы Республики Башкортостан, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.
Таким образом, представления Палаты, вынесенные по результатам проведенных проверок, являются ненормативными правовыми актами, обязательными для исполнения лицами, в отношении которых они изданы.
Судом первой инстанции обоснованно отмечено, что оспоренное представление адресовано Администрации. В этой связи суд пришел к выводу о том, что такое представление не содержит обязательных для исполнения заявителем предписаний и не порождает для него правовых последствий, а потому не может нарушать его права и законные интересы.
Вместе с тем, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.04.2007 N 286-О-О, суды не вправе ограничиваться формальным установлением характера оспариваемого акта, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права организаций и иных лиц, соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.
Суд апелляционной инстанции полагает, что рассматриваемое представление Палаты по существу порождает для заявителя негативные последствия в сфере осуществления экономической деятельности, так как послужило основанием для направления Администрацией в адрес заявителя письма с требованием о принятии мер, направленных на исполнение содержащихся в этом представлении предписаний, а также для обращения Администраций в суд с иском о взыскании с заявителя денежных средств в сумме 8799010 руб. (дело N А07-2855/2013).
Оценивая законность оспоренного представления Палаты, суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.
КСП РБ осуществляет свою деятельность на основе планов, разрабатываемых и утверждаемых в соответствии с Регламентом Контрольно-счетной палаты (п. 1 ст. 10 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан").
Пунктом 2.1 Регламента установлено, что Палата строит свою работу на основе годовых, квартальных и текущих планов и программ.
Отношения, связанные с созданием и деятельностью некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства), урегулированы Законом N 185-ФЗ.
В силу ст. 20 этого Закона, получателями средств, направляемых на предоставление такой финансовой поддержки, являются субъекты Российской Федерации или муниципальные образования. Контроль за использованием средств, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Проверку использования средств Фонда в соответствии с частью 1.1 этой статьи проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
В рассматриваемой ситуации проверка проведена Палатой в пределах своей компетенции (ст. 7 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан") на основании подписанного 01.03.2012 между Счетной палатой Российской Федерации и КСП РБ решения N РШ-22/13-02 "О проведении параллельных контрольного и экспертно-аналитического мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и Контрольно-счетной палатой Республики Башкортостан", а также Плана работы на 2012 год КСП РБ (п. 2.4.7 Плана). В этой связи довод апелляционной жалобы заявителя об осуществлении Палатой проверки с превышением предоставленных ей полномочий подлежит отклонению.
Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Обязанность обеспечения результативности и целевого характера использования бюджетных средств возложена на получателя бюджетных средств (ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Одной из мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, является выдача предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Рассматриваемая проверка проведена палатой в том числе в отношении заявителя в целях контроля целевого и эффективного использования выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов в городском округе средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Изложенные в акте проверки обстоятельства, связанные с фактическим получением заявителем в установленном порядке на основании договоров от 06.04.2009 N 59, от 08.05.2009 N 8 и от 12.07.2010 N 156 средств, поступивших из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и выделенных из бюджета Республики Башкортостан в порядке долевого финансирования в соответствии с ежегодно утверждаемыми адресными программами Республики Башкортостан по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, а также с направленностью расходования указанных средств обществом не оспариваются.
Проведенной КСП РБ проверкой установлено, что ООО "Жилкомзаказчик" в проверенном периоде за счет указанных средств силами подрядчиков произведены ремонтные работы в том числе многоквартирных домов по адресам: бул. Космонавтов, NN 3, 15, 17, 19; ул. Чекмарева, N 4, пр. Нефтяников, NN 10, 19, 23; ул. Дзержинского, N 5; ул. Октябрьская, NN 24, 40. Стоимость работ по указанным объектам составила 21551,2 тыс. руб.
Проведенным Палатой расчетом установлена стоимость указанных работ, которая составила 16193,4 тыс. руб. (что отражено в составленном по итогам проверки локальном сметном расчете N 2 и подтверждено представленными материалами проверки). Различие в стоимости работ в сумме 5357,75 тыс. руб. (в последующем сумма уточнена путем зачета выполненных работ и составила 4880,2 тыс. руб.) обосновано Палатой выявлением фактов завышения стоимости произведенных по указанным объектам работ. Также выявлены факты завышения объемов выполненных работ на сумму 4880,7 тыс. руб. Общая сумма необоснованно оплаченных работ по указанным объектам составила 9760,9 тыс. руб. Поскольку ООО "Жилкомзаказчик" произведено исполнение по объему работ на сумму 1452,2 тыс. руб., КСП РБ считает, что возврату подлежит сумма 8308,77 тыс. руб. (расчет приведен в приложении N 1 к отзыву на заявление).
Кроме того, контрольным мероприятием установлено завышение обществом фактически оплаченной стоимости технического надзора управляющей компанией в 2009-2010 годах на сумму 490,31 тыс. руб., в том числе: 2009 г. - 490,31 тыс. руб.; 2010 г. - 21,04 тыс. руб. (расчет приведен в приложениях NN 2 и 3 к отзыву Палаты на заявление). Указанная в акте проверки и представлении сумма такого завышения - 724,11 руб. состоит из сумм завышения оплаты технического надзора за многоквартирными домами ООО "Жилкомзаказчик" - 490,31 тыс. руб., а также за многоквартирными домами ООО "Домоуправление N 8" - 233,8 тыс. руб.
Таким образом, в отраженные в оспоренном представлении общие суммы, подлежащие возмещению, включены суммы, подлежащие возмещению непосредственно заявителем: 8308,77 тыс. руб. - сумма завышения стоимости и объемов выполненных работ; 490,31 тыс. руб. - сумма завышения стоимости технического надзора.
Содержащаяся в оспоренном представлении обобщенная формулировка выводов, сделанных по итогам проведенного контрольного мероприятия, применена исходя из целей направления такого представления (доведение до сведения Администрации общих результатов проверки и понуждения Администрацию к совершению действий, направленных на устранение выявленных нарушений) и обусловлена наличием у Администрации подробных сведений относительно установленных проверкой обстоятельств, отраженных в акте проверки (акт проверки подписан в том числе представителем Администрации). В этой связи довод апелляционной жалобы общества о неконкретности и, в связи с этим, - о неисполнимости представления подлежит отклонению.
В ходе судебного разбирательства Палатой признано необоснованное предложение к возврату 290,6 тыс. руб., оплаченных в связи с заменой радиаторов и полотенцесушителей в квартирах домов NN 15, 17 и 19 по б. Космонавтов (отражено в представленном в материалы дела своде нарушений по проверке). Признание Палатой этого обстоятельства освобождает заявителя об обязанности их дополнительного доказывания (ч. 3 ст. 70 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). В этой связи оспоренное представление в части предложения принять меры к возврату указанной суммы следует признать не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности. Требования заявителя о признании незаконным оспоренного представления в этой части являются обоснованными.
Оспаривая выводы Палаты о завышения стоимости и объемов выполненных работ в остальной части, ООО "Жилкомсервис" ссылается на осуществление фактически оплаченных им ремонтных работ в соответствии с утвержденной проектно-сметной документацией, а также на приемку результатов этих работ по актам, согласованным с Администрацией. Эта позиция заявителя по основанной массе выявленных Палатой нарушений (за исключением фактов необоснованной оплаты дополнительного оборудования для установки лифтового оборудования и работ по отделке лестничных площадок керамогранитной плиткой и установления дверей) поддержана представителями Администрации в представленных в суд апелляционной инстанции письменных пояснениях от 26.10.2013.
Между тем, указанные обстоятельства не исключают достоверности выводов КСП РБ об оплате завышенного объема работ и об оплате работ по завышенным расценкам. Выводы Палаты в этой части должным образом мотивированы и подтверждены представленными в материалы дела доказательствами (сметы, рабочие проекты, акты приемки выполненных работ формы КС-2 и справки о стоимости выполненных работ формы КС-3 как в отношении объектов заявителя, так и в отношении объектов иных управляющих организаций, а также акты обмеров). Каких-либо аргументированных возражений в отношении этих выводов Палаты ни со стороны общества, ни со стороны Администрации не заявлено, и доказательств несоответствия фактическим обстоятельствам сведений, содержащихся в Акте проверке и актах замеров, не представлено, а потому оснований для признания таких выводов необоснованными у суда не имеется.
Возражая против вывода КСП РБ о завышении стоимости технического надзора, ООО "Жилкомсервис" ссылается на соответствие примененного им расчета затрат по техническому надзору, исходя из норматива 1,4% от стоимости капитального ремонта домов, положениям Приказа Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 15.02.2005 N 36 "О нормативах затрат на содержание службы заказчика-застройщика при строительстве объектов для государственных нужд за счет средств федерального бюджета на 2005 год".
Действительно, приложением N 2 к указанному приказу установлен указанный норматив затрат на содержание службы заказчика-застройщика, технического надзора, управлений (отделов) капитального строительства, дирекций по реализации федеральных целевых программ и строящихся предприятий, осуществляющих строительство с использованием средств федерального бюджета, на 2005 год, по годовому объему капитальных вложений в уровне цен, уточненном в сметно-нормативной базе 2001 г., до 50 млн. руб. (при действующей или организуемой службе заказчика-застройщика) и территориальном размещении объектов строительства в одном населенном пункте.
Между тем, установленные этим актом нормативы касаются иного периода - 2005 год и определены для целей определения затрат на содержание службы заказчика-застройщика при строительстве объектов, тогда, как в рассматриваемом случае имеет место ремонт таких объектов. Кроме того, сведений об организации обществом службы заказчика-застройщика (что обусловило бы применение норматива 1,4%) материалы дела не содержат.
В соответствии с Методическими рекомендациями по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет средств, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", утвержденных Государственной корпорацией - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и согласованных с заместителем министра регионального развития Российской Федерации 15.02.2013, строительный контроль при осуществлении капитального ремонта многоквартирных домов проводится в соответствии с Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468. Затраты на осуществление строительного контроля включаются в "прочие затраты".
Как следует из письма Государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства от 06.08.2009 N ВТ-09/512, направленным по запросу ООО "Домоуправление N 9" от 25.06.2009 N 494, в соответствии с указанными Методическими рекомендациями, рекомендуемый объем затрат на строительный контроль составляет не более одного процента от стоимости капитального ремонта многоквартирного дома.
Из акта проверки следует что иными управляющими компаниями ("Домоуправление N 9", "Жилуправление N 8", "СалаватЖилСервис", кооператив "Салават") затраты по техническому надзору снижены с 1,4% до 1,1% по результатам государственной экспертизы проектной документации, тогда как, ООО "Жикомзаказчик" затраты по техническому надзору согласно смете в размере 1,4% остались неизменными, что привело к итоговому завышению стоимости таких затрат в 2009-2010гг. на 490,31 тыс. руб. То есть, вывод Палаты о несоответствии указанной суммы затрат принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств является обоснованным.
Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности несоответствия оспоренного представления закону, как по форме его вынесения, так и по содержанию (за исключением части, касающейся предложения к возврату 290,6 тыс. руб., оплаченной в связи с заменой радиаторов и полотенцесушителей в квартирах домов NN 15, 17 и 19 по б. Космонавтов).
Ввиду недоказанности совокупности обстоятельств, наличие которых в силу закона является обязательным условием для признания ненормативного правового акта недействительным, в удовлетворении требования заявителя о признании рассматриваемого представления недействительным отказано судом первой инстанции при наличии достаточных оснований. Изложенные в апелляционной жалобе возражения общества в этой части подлежат отклонению, как не основанные на законе и материалах дела.
Оценивая доводы апелляционной жалобы Администрации ГО г. Салават РБ в части вывода суда первой инстанции о незаконности письма от 02.11.2012 N 02-1-794, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.
Указанное письмо отвечает признакам ненормативного правового акта, так как вынесено Администрацией в порядке осуществления бюджетных полномочий в отношении конкретного лица - ООО "Жилкомзаказчик" и в том числе содержит властное предписание о принятии мер по возмещению сумм завышения стоимости ремонтных работ и оплаты стоимости технического надзора, уплаченных в соответствии с требованиями Закона N 185-ФЗ. Изложенные в апелляционной жалобе Администрации возражения в этой части подлежат отклонению, как противоречащие содержанию указанного ненормативного акта.
Содержание этого письма позволяет сделать вывод о фактическом перенаправлении Администрацией обществу требований, содержащихся в представлении КСП РБ и адресованных самой Администрации как органу, осуществляющему бюджетные функции. При этом в письме содержаться те же обобщенные сведения о подлежащих возмещению суммах завышения стоимости работ и оплаты за технический надзор без выделения сумм подлежащих возмещению непосредственно заявителем. Конкретные действия, подлежащие совершению обществом, в письме не определены, правовое и материальное обоснование содержащихся в письме требований не приведено.
Таким образом, письмо Администрации от 02.11.2012 N 02-1-794 не отвечает предъявляемым к ненормативным правовым актам критериям конкретности и исполнимости, в связи с чем это письмо обоснованно признано судом первой инстанции не соответствующим закону.
В апелляционной жалобе Администрация ссылается на то, что судом не учтена представленная Администрацией в материалы дела копия письма от 25.07.2013 N 02-Г-644, являющегося уточнением к письму от 02.11.2012 N 02-1-794. Однако, во-первых, это письмо изготовлено Администрацией после фактического обращения заявителем в суд с рассматриваемыми требованиями, а во-вторых, его содержание также не отличается конкретностью (в письме в краткой форме изложены общие сведения о проведенной КСП РБ проверке и обобщенные сведения о размерах сумм выявленных завышений стоимости ремонтных работ и оплаты за технический надзор, без выделения сумм, подлежащих возмещению непосредственно заявителем). То есть указанное письмо не может свидетельствовать законности письма Администрации от 02.11.2012 N 02-1-794.
Так как письмом от 02.11.2012 N 02-1-794 на общество незаконно возложена обязанность по совершению действий, подлежащих совершению самой Администрацией, что нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, требования заявителя о признании этого письма недействительным удовлетворены судом первой инстанции правомерно.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене в соответствии с п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным представления КСП РБ от 02.07.2012 N 26/1 в части, касающейся предложения принять меры к возмещению 290,6 тыс. руб., оплаченных ООО "Жилкомзаказчик" в связи с заменой радиаторов и полотенцесушителей в квартирах домов NN 15, 17 и 19 по б. Космонавтов городского округа город Салават. В остальной части решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.
При обращении в суд с апелляционной жалобой ООО "Жилкомзаказчик" излишне уплачена госпошлина в размере 1000 руб. В соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, эта сумма подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.
Учитывая частичную обоснованность апелляционной жалобы заявителя, госпошлина, уплаченная им при обращении в суд апелляционной инстанции, в размере 1000 руб., подлежит возмещению за счет КСП РБ на основании ч. 1 ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.08.2013 по делу N А07-1689/2013 отменить в части отказа в удовлетворении требований заявителя о признании незаконным представления Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан от 02.07.2012 N 26/1 в части предложения принять меры к возмещению 290,6 тыс. руб., оплаченных ООО "Жилкомзаказчик".
Требования заявителя в этой части удовлетворить.
Признать незаконным представление Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан от 02.07.2012 N 26/1 в части, предложения принять меры к возмещению 290,6 тыс. руб., оплаченных ООО "Жилкомзаказчик".
В остальной части решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.08.2013 по делу N А07-1689/2013 оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" и Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан - без удовлетворения.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" (основной государственный регистрационный номер 1080266000319) из федерального бюджета госпошлину в размере 1000 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 04.09.2013 N 4275.
Взыскать с Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан (основной государственный регистрационный номер 1030203927577) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" (основной государственный регистрационный номер 1080266000319) в возмещения расходов по оплате госпошлины 1000 руб.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья
А.А.АРЯМОВ
А.А.АРЯМОВ
Судьи
Е.В.БОЯРШИНОВА
М.Б.МАЛЫШЕВ
Е.В.БОЯРШИНОВА
М.Б.МАЛЫШЕВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)