Судебные решения, арбитраж
ЖСК (жилищно-строительный кооператив)
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 09 февраля 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 16 февраля 2016 года
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Приваловой А.В., судей Омельченко В.А., Полынкиной Н.А., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Букуевой М.А., при участии в судебном заседании: от жилищно-строительного кооператива "Нова" - Дуплий В.И., по доверенности б/н от 29.05.2015; от Управления земельного контроля города Севастополя - Дерека А.А., по доверенности N 6 от 11.01.2016; рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления земельного контроля города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 06 октября 2015 года по делу N А84-1560/2015 (судья Александров А.Ю.) по заявлению жилищно-строительного кооператива "Нова" (ул. А. Маринеско, д. 5, кв. 18, г. Севастополь, 299006) к Управлению земельного контроля города Севастополя (ул. Ленина, 2, г. Севастополь, 299011) о признании действий незаконными и отмене предписания,
жилищно-строительный кооператив "Нова" (далее - ЖСК "Нова", кооператив, заявитель) обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконными действий Управления земельного контроля Севастополя (далее - Управление, административный орган) и его должностных лиц, выразившихся в обязании ЖСК "Нова" осуществить снос объекта незавершенного строительства, расположенного по адресу: г. Севастополь, ул. Тульская, д. 5, путем издания предписания от 17.04.2015 N УП170415003ЮЛ, о признании недействительным предписания N УП170415003ЮЛ от 17.04.2015.
Решением Арбитражного суда города Севастополя от 06 октября 2015 года суд восстановил заявителю срок на обращение с заявлением в арбитражный суд, заявление удовлетворил частично. Признал недействительным полностью предписание Управления земельного контроля города Севастополя от 17.04.2015 N УП170415003ЮЛ. В остальной части требований отказал.
Не согласившись с указанным судебным актом, Управление подало апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования оставить без удовлетворения. В обоснование апелляционной жалобы административный орган ссылается на неправильное применение норм материального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, а также несоответствие изложенных в решении выводов суда фактическим обстоятельствам дела.
В частности, Управление указывает, что в силу положений ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) должностное лицо, проводившее проверку, обязано было выдать предписание об устранении выявленных нарушений. Поскольку объектом правонарушения является самовольная постройка, соответственно способ устранения такого нарушения должен соответствовать предписаниям законодательства о последствиях совершения правонарушения, в данном случае ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Полагает, что предписание о необходимости сноса самовольной постройки лицом ее осуществившим является абсолютно правомерным. Кроме того, указывает, что предписание не является документом, который подлежит принудительному исполнению, а, следовательно, исполнение предписания является добровольный действием, в связи с чем выдача предписания не может нарушать права заявителя. Также полагает, что заявителем пропущен срок на обжалование данного предписания в судебном порядке, установленный ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что является основанием для отказа заявителю в удовлетворении его требований.
В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы апелляционной жалобы и просил ее удовлетворить, представитель заявителя возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенном в отзыве на апелляционную жалобу.
Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ. При этом оснований для его отмены, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.
Как следует из материалов дела и установлено судом, 17.04.2015 Управление на основании акта внеплановой выездной проверки от 16.04.2015 N А16041500370Л, проведенной в порядке ст. 10 Закона N 294-ФЗ с соблюдением порядка ее проведения, вынесло ЖСК "Нова" предписание N УП170415003ЮЛ об устранении земельного правонарушения, которым на кооператив возложена обязанность прекратить использование земельного участка по ул. Тульская, 5 не по целевому назначению, освободить указанный земельный участок от самовольной постройки. Срок исполнения до 20.05.2015.
Предписание вынесено на основании ст. ст. 42, 60 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 222 ГК РФ.
Не согласившись с указанным предписанием и действиями Управления по обязыванию кооператива осуществить снос объекта незавершенного строительства путем издания предписания, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования в части признания недействительным предписания суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права заявителя, так как признание постройки самовольной не относится к компетенции Управления и обязанность по ее сносу не может быть разрешена в административном порядке, а в силу закона отнесена к компетенции суда. Отказывая в части требований о незаконности действий административного органа арбитражный суд пришел к выводу, что необходимым и достаточным способом защиты прав заявителя является признание недействительным самого ненормативного правового акта, а не действий по его принятию, что соответствует характеру и содержанию нарушенного права.
Судебная коллегия апелляционного суда соглашается с выводами суда первой инстанции в силу следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания помимо прочего подлежат выяснению полномочия вынесшего это предписание органа, основания для проведения проверки, наличие у субъекта контроля обязанности по проведению требуемых мероприятий.
Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами (статья 72 Земельного кодекса Российской Федерации - далее - ЗК РФ).
Отношения в области организации и осуществления государственного (муниципального) контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц при осуществлении контроля регулируются Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводивших проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (статья 17 Федерального закона N 294-ФЗ).
Таким образом, по своей правовой природе предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.
Поскольку в целях исполнения требования оспариваемого предписания орган земельного контроля обязывает заявителя снести объект самовольного строительства в установленный срок, что приведет к прекращению деятельности жилищно-строительного кооператива, следовательно, оспариваемое предписание затрагивает интересы заявителя в сфере экономической деятельности.
Как указано в оспариваемом предписании, оно выдано заявителю на основании статей 42, 60 ЗК РФ, ст. 222 ГК РФ.
Статьей 42 ЗК РФ предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Проведенной внеплановой проверкой административный орган установил, что земельный участок площадью 0,2108 га, кадастровый номер 8536400000:02:006:109, расположенный по адресу г. Севастополь, ул. Тульская, 5, имеет целевое назначение - для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных строений и сооружений (приусадебный участок) и принадлежит кооперативу на праве собственности согласно государственному акту на право собственности на земельный участок серии ЯЛ N 136697.
20.12.2013 Инспекцией государственного архитектурно-строительного контроля г. Севастополя зарегистрирована декларация о начале выполнения строительных работ на объекте - строительство жилого дома по ул. Тульской, 5 в г. Севастополе, согласно которой объектом строительства является одноквартирный жилой дом, общей площадью 3650,7 кв. м, состоящий из 4 этажей с цоколем.
Однако в отсутствие необходимой разрешительной документации, в нарушение установленного законодательством Украины порядка строительства, а также порядка строительства, установленного законодательством Российской Федерации, на земельном участке с целевым назначением для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных строений и сооружений (приусадебный участок), осуществляются строительные работы по возведению трехсекционного многоквартирного жилого дома, находящегося в зоне малоэтажной жилой застройки.
Исходя из установленных в ходе проверки указанных обстоятельств, административный орган пришел к выводу, что строение, созданное на земельном участке, принадлежащем кооперативу на праве собственности, является самовольной постройкой и в соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ подлежит сносу силами кооператива либо за его счет, о чем и выдал оспариваемое предписание.
Оценивая предписание на предмет обоснованности требований, включенных в предписание, и возникновения обязанности у кооператива выполнить мероприятия, указанные в предписании, апелляционный суд исходит из следующего.
Статья 222 ГК РФ (в редакции, действовавшей на момент вынесения предписания) устанавливала, что самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.
Пунктом 3 статьи 222 ГК РФ предусмотрено, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Согласно части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда.
В соответствии со статьями 11, 72 ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления относятся, в частности, полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Кроме того, в силу п. 6 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления несут ответственность за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.
В силу изложенного, органы местного самоуправления для реализации указанных полномочий вправе выявлять правонарушения, связанные с возведением самовольных построек и принимать меры к их устранению. Вместе с тем, акты органов в отношении лиц, осуществивших самовольную постройку, о сносе таких построек, могут носить рекомендательный характер. Однако для осуществления принудительного сноса самовольной постройки необходимо судебное решение.
Таким образом, действовавшее на момент вынесения спорного предписания законодательство не предоставляло административным органам права принимать решение, в том числе и в форме предписания, о сносе самовольных построек.
Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 22 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", признание объекта недвижимости самовольной постройкой может осуществляться только в порядке искового производства.
Пунктом 4 части 2 статьи 60 ЗК РФ предусмотрено, что действия нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения, являются одним из способов защиты нарушенных права, предусмотренных статьей 12 ГК РФ.
В силу пункта 2 статьи 62, пункта 1 статьи 64 ЗК РФ земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Только на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений или сносу незаконно возведенных зданий, строений сооружений, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств).
Пункт 3 статьи 222 ГК РФ (как в редакции на день принятия оспариваемого акта, так и в редакции, вступившей в силу с 01.09.2015) предусматривает возможность признания права собственности на самовольную постройку за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка в определенных данной нормой случаях.
Таким образом, законодатель предполагает возможное сохранение самовольной постройки, как уже существующего в физическом смысле целостного объекта, его легализации путем признания права собственности на постройку при наличии определенных условий и вовлечение узаконенного объекта недвижимости в гражданский оборот. Снос самовольной постройки предполагает разрушение целостности возведенного объекта недвижимости, его физическую ликвидацию, вследствие отсутствия возможности сохранения постройки, нарушающей права и законные интересы других лиц, создающей угрозу жизни и здоровью граждан. Наличие обстоятельств, исключающих возможность сохранения самовольной постройки, в том числе, виновное нарушение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков лицом, осуществившем самовольную постройку, устанавливается судом в рамках исков о признании права собственности на самовольную постройку либо о сносе самовольной постройки, следовательно, решение о сносе самовольной постройки должно иметь форму судебного акта.
Таким же образом в судебном порядке должен разрешаться вопрос об освобождении земельного участка от самовольной постройки в связи с использованием земельного участка не по целевому назначению.
Внесудебный порядок лишения заявителя собственности на строение нарушает его права, гарантированные вышеуказанными нормативными актами. Оспариваемое предписание содержит требование в императивной форме о сносе строения в административном порядке, что противоречит пункту 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, статьям 12, 235 ГК РФ.
С учетом изложенного, возлагать обязанность в административном порядке на заявителя устранить нарушение путем проведения сноса объекта строительства у Управления законных оснований не имелось.
Доводы Управления о том, что предписание не носит обязательного характера для заявителя, суд апелляционной инстанции считает несостоятельными, поскольку они противоречат содержанию самого предписания, требования которого изложены в императивной форме с возложением на заявителя такой обязанности и установлением срока для выполнения требуемого мероприятия по устранению земельного правонарушения.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно принял решение об удовлетворении заявленных требований в части признания недействительным предписания, обоснованно посчитав, что для восстановления нарушенного права заявителя такого способа устранения допущенного нарушения достаточно.
Относительно доводов апелляционной жалобы о пропуске срока на обращение в суд, апелляционная коллегия указывает, сто судом первой инстанции данный срок был восстановлен по ходатайству заявителя в порядке ст. 117 АПК РФ. Разрешая данное ходатайство, суд счел уважительной причину пропуска срока, что в силу положений ст. 117 АПК РФ отнесено к компетенции суда первой инстанции. Оснований для переоценки данного вывода суд апелляционной инстанции не усматривает.
Приводимые в апелляционной жалобе Управления доводы не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о неправильном применении судом норм права. Приведенным доводам судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они отклонены. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.
С учетом изложенного, апелляционная жалоба Управления земельного контроля Севастополя удовлетворению не подлежит. Правовые основания для отмены решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют. Нарушения или неправильного применения норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.
Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд
решение Арбитражного суда города Севастополя от 06 октября 2015 года по делу N А84-1560/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ДВАДЦАТЬ ПЕРВОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 16.02.2016 N 21АП-2003/2015 ПО ДЕЛУ N А84-1560/2015
Разделы:ЖСК (жилищно-строительный кооператив)
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 февраля 2016 г. по делу N А84-1560/2015
Резолютивная часть постановления объявлена 09 февраля 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 16 февраля 2016 года
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Приваловой А.В., судей Омельченко В.А., Полынкиной Н.А., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Букуевой М.А., при участии в судебном заседании: от жилищно-строительного кооператива "Нова" - Дуплий В.И., по доверенности б/н от 29.05.2015; от Управления земельного контроля города Севастополя - Дерека А.А., по доверенности N 6 от 11.01.2016; рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления земельного контроля города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 06 октября 2015 года по делу N А84-1560/2015 (судья Александров А.Ю.) по заявлению жилищно-строительного кооператива "Нова" (ул. А. Маринеско, д. 5, кв. 18, г. Севастополь, 299006) к Управлению земельного контроля города Севастополя (ул. Ленина, 2, г. Севастополь, 299011) о признании действий незаконными и отмене предписания,
установил:
жилищно-строительный кооператив "Нова" (далее - ЖСК "Нова", кооператив, заявитель) обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконными действий Управления земельного контроля Севастополя (далее - Управление, административный орган) и его должностных лиц, выразившихся в обязании ЖСК "Нова" осуществить снос объекта незавершенного строительства, расположенного по адресу: г. Севастополь, ул. Тульская, д. 5, путем издания предписания от 17.04.2015 N УП170415003ЮЛ, о признании недействительным предписания N УП170415003ЮЛ от 17.04.2015.
Решением Арбитражного суда города Севастополя от 06 октября 2015 года суд восстановил заявителю срок на обращение с заявлением в арбитражный суд, заявление удовлетворил частично. Признал недействительным полностью предписание Управления земельного контроля города Севастополя от 17.04.2015 N УП170415003ЮЛ. В остальной части требований отказал.
Не согласившись с указанным судебным актом, Управление подало апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования оставить без удовлетворения. В обоснование апелляционной жалобы административный орган ссылается на неправильное применение норм материального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, а также несоответствие изложенных в решении выводов суда фактическим обстоятельствам дела.
В частности, Управление указывает, что в силу положений ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) должностное лицо, проводившее проверку, обязано было выдать предписание об устранении выявленных нарушений. Поскольку объектом правонарушения является самовольная постройка, соответственно способ устранения такого нарушения должен соответствовать предписаниям законодательства о последствиях совершения правонарушения, в данном случае ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Полагает, что предписание о необходимости сноса самовольной постройки лицом ее осуществившим является абсолютно правомерным. Кроме того, указывает, что предписание не является документом, который подлежит принудительному исполнению, а, следовательно, исполнение предписания является добровольный действием, в связи с чем выдача предписания не может нарушать права заявителя. Также полагает, что заявителем пропущен срок на обжалование данного предписания в судебном порядке, установленный ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что является основанием для отказа заявителю в удовлетворении его требований.
В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы апелляционной жалобы и просил ее удовлетворить, представитель заявителя возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенном в отзыве на апелляционную жалобу.
Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ. При этом оснований для его отмены, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.
Как следует из материалов дела и установлено судом, 17.04.2015 Управление на основании акта внеплановой выездной проверки от 16.04.2015 N А16041500370Л, проведенной в порядке ст. 10 Закона N 294-ФЗ с соблюдением порядка ее проведения, вынесло ЖСК "Нова" предписание N УП170415003ЮЛ об устранении земельного правонарушения, которым на кооператив возложена обязанность прекратить использование земельного участка по ул. Тульская, 5 не по целевому назначению, освободить указанный земельный участок от самовольной постройки. Срок исполнения до 20.05.2015.
Предписание вынесено на основании ст. ст. 42, 60 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 222 ГК РФ.
Не согласившись с указанным предписанием и действиями Управления по обязыванию кооператива осуществить снос объекта незавершенного строительства путем издания предписания, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования в части признания недействительным предписания суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права заявителя, так как признание постройки самовольной не относится к компетенции Управления и обязанность по ее сносу не может быть разрешена в административном порядке, а в силу закона отнесена к компетенции суда. Отказывая в части требований о незаконности действий административного органа арбитражный суд пришел к выводу, что необходимым и достаточным способом защиты прав заявителя является признание недействительным самого ненормативного правового акта, а не действий по его принятию, что соответствует характеру и содержанию нарушенного права.
Судебная коллегия апелляционного суда соглашается с выводами суда первой инстанции в силу следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания помимо прочего подлежат выяснению полномочия вынесшего это предписание органа, основания для проведения проверки, наличие у субъекта контроля обязанности по проведению требуемых мероприятий.
Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами (статья 72 Земельного кодекса Российской Федерации - далее - ЗК РФ).
Отношения в области организации и осуществления государственного (муниципального) контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц при осуществлении контроля регулируются Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводивших проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (статья 17 Федерального закона N 294-ФЗ).
Таким образом, по своей правовой природе предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.
Поскольку в целях исполнения требования оспариваемого предписания орган земельного контроля обязывает заявителя снести объект самовольного строительства в установленный срок, что приведет к прекращению деятельности жилищно-строительного кооператива, следовательно, оспариваемое предписание затрагивает интересы заявителя в сфере экономической деятельности.
Как указано в оспариваемом предписании, оно выдано заявителю на основании статей 42, 60 ЗК РФ, ст. 222 ГК РФ.
Статьей 42 ЗК РФ предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Проведенной внеплановой проверкой административный орган установил, что земельный участок площадью 0,2108 га, кадастровый номер 8536400000:02:006:109, расположенный по адресу г. Севастополь, ул. Тульская, 5, имеет целевое назначение - для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных строений и сооружений (приусадебный участок) и принадлежит кооперативу на праве собственности согласно государственному акту на право собственности на земельный участок серии ЯЛ N 136697.
20.12.2013 Инспекцией государственного архитектурно-строительного контроля г. Севастополя зарегистрирована декларация о начале выполнения строительных работ на объекте - строительство жилого дома по ул. Тульской, 5 в г. Севастополе, согласно которой объектом строительства является одноквартирный жилой дом, общей площадью 3650,7 кв. м, состоящий из 4 этажей с цоколем.
Однако в отсутствие необходимой разрешительной документации, в нарушение установленного законодательством Украины порядка строительства, а также порядка строительства, установленного законодательством Российской Федерации, на земельном участке с целевым назначением для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных строений и сооружений (приусадебный участок), осуществляются строительные работы по возведению трехсекционного многоквартирного жилого дома, находящегося в зоне малоэтажной жилой застройки.
Исходя из установленных в ходе проверки указанных обстоятельств, административный орган пришел к выводу, что строение, созданное на земельном участке, принадлежащем кооперативу на праве собственности, является самовольной постройкой и в соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ подлежит сносу силами кооператива либо за его счет, о чем и выдал оспариваемое предписание.
Оценивая предписание на предмет обоснованности требований, включенных в предписание, и возникновения обязанности у кооператива выполнить мероприятия, указанные в предписании, апелляционный суд исходит из следующего.
Статья 222 ГК РФ (в редакции, действовавшей на момент вынесения предписания) устанавливала, что самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.
Пунктом 3 статьи 222 ГК РФ предусмотрено, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Согласно части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда.
В соответствии со статьями 11, 72 ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления относятся, в частности, полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Кроме того, в силу п. 6 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления несут ответственность за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.
В силу изложенного, органы местного самоуправления для реализации указанных полномочий вправе выявлять правонарушения, связанные с возведением самовольных построек и принимать меры к их устранению. Вместе с тем, акты органов в отношении лиц, осуществивших самовольную постройку, о сносе таких построек, могут носить рекомендательный характер. Однако для осуществления принудительного сноса самовольной постройки необходимо судебное решение.
Таким образом, действовавшее на момент вынесения спорного предписания законодательство не предоставляло административным органам права принимать решение, в том числе и в форме предписания, о сносе самовольных построек.
Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 22 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", признание объекта недвижимости самовольной постройкой может осуществляться только в порядке искового производства.
Пунктом 4 части 2 статьи 60 ЗК РФ предусмотрено, что действия нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения, являются одним из способов защиты нарушенных права, предусмотренных статьей 12 ГК РФ.
В силу пункта 2 статьи 62, пункта 1 статьи 64 ЗК РФ земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Только на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений или сносу незаконно возведенных зданий, строений сооружений, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств).
Пункт 3 статьи 222 ГК РФ (как в редакции на день принятия оспариваемого акта, так и в редакции, вступившей в силу с 01.09.2015) предусматривает возможность признания права собственности на самовольную постройку за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка в определенных данной нормой случаях.
Таким образом, законодатель предполагает возможное сохранение самовольной постройки, как уже существующего в физическом смысле целостного объекта, его легализации путем признания права собственности на постройку при наличии определенных условий и вовлечение узаконенного объекта недвижимости в гражданский оборот. Снос самовольной постройки предполагает разрушение целостности возведенного объекта недвижимости, его физическую ликвидацию, вследствие отсутствия возможности сохранения постройки, нарушающей права и законные интересы других лиц, создающей угрозу жизни и здоровью граждан. Наличие обстоятельств, исключающих возможность сохранения самовольной постройки, в том числе, виновное нарушение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков лицом, осуществившем самовольную постройку, устанавливается судом в рамках исков о признании права собственности на самовольную постройку либо о сносе самовольной постройки, следовательно, решение о сносе самовольной постройки должно иметь форму судебного акта.
Таким же образом в судебном порядке должен разрешаться вопрос об освобождении земельного участка от самовольной постройки в связи с использованием земельного участка не по целевому назначению.
Внесудебный порядок лишения заявителя собственности на строение нарушает его права, гарантированные вышеуказанными нормативными актами. Оспариваемое предписание содержит требование в императивной форме о сносе строения в административном порядке, что противоречит пункту 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, статьям 12, 235 ГК РФ.
С учетом изложенного, возлагать обязанность в административном порядке на заявителя устранить нарушение путем проведения сноса объекта строительства у Управления законных оснований не имелось.
Доводы Управления о том, что предписание не носит обязательного характера для заявителя, суд апелляционной инстанции считает несостоятельными, поскольку они противоречат содержанию самого предписания, требования которого изложены в императивной форме с возложением на заявителя такой обязанности и установлением срока для выполнения требуемого мероприятия по устранению земельного правонарушения.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно принял решение об удовлетворении заявленных требований в части признания недействительным предписания, обоснованно посчитав, что для восстановления нарушенного права заявителя такого способа устранения допущенного нарушения достаточно.
Относительно доводов апелляционной жалобы о пропуске срока на обращение в суд, апелляционная коллегия указывает, сто судом первой инстанции данный срок был восстановлен по ходатайству заявителя в порядке ст. 117 АПК РФ. Разрешая данное ходатайство, суд счел уважительной причину пропуска срока, что в силу положений ст. 117 АПК РФ отнесено к компетенции суда первой инстанции. Оснований для переоценки данного вывода суд апелляционной инстанции не усматривает.
Приводимые в апелляционной жалобе Управления доводы не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о неправильном применении судом норм права. Приведенным доводам судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они отклонены. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.
С учетом изложенного, апелляционная жалоба Управления земельного контроля Севастополя удовлетворению не подлежит. Правовые основания для отмены решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют. Нарушения или неправильного применения норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.
Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда города Севастополя от 06 октября 2015 года по делу N А84-1560/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
А.В.ПРИВАЛОВА
А.В.ПРИВАЛОВА
Судьи
В.А.ОМЕЛЬЧЕНКО
Н.А.ПОЛЫНКИНА
В.А.ОМЕЛЬЧЕНКО
Н.А.ПОЛЫНКИНА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)