Судебные решения, арбитраж
Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 28 апреля 2016 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смотровой Н.Н.
судей Г.А. Сурмаляна, С.С. Филимоновой
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шемшыленко А.А,
при участии:
от заявителя: представителя по доверенности от 01.04.2016, Булековой Т.А., представителя по доверенности от 13.04.2016, Стрельцова С.С.,
- от ответчика заинтересованного лица: представителя по доверенности от 12.04.2016, Полстяновой Ю.С., удостоверение N 280;
- рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Комсервис"
на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 19.02.2016 по делу N А53-31679/2015
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Комсервис"
к Государственной жилищной инспекции Ростовской области
об оспаривании предписания
принятое судьей Бондарчук Е.В.
установил:
общество с ограниченной ответственностью "Комсервис" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Государственной жилищной инспекции Ростовской области (далее - заинтересованное лицо, инспекция) о признании недействительным акта проверки от 17.11.15 г. N 9944 и предписания об устранении выявленных нарушений от 17.11.15 г. N 2777.
Решением от 19.02.16 г. суд прекратил производство по делу в части оспаривания акта проверки на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ ввиду неподведомственности дела арбитражному суду, поскольку акт проверки не является ненормативным правовым актом. В части оспаривания предписания суд удовлетворил заявление частично, признав недействительным предписание в части отсутствия в нем информации о возможности проведения перерасчета за период времени с мая 2015 - время выдачи обществу лицензии и определенный инспекцией начальный период совершения обществом мероприятий по предписанию, по сентябрь 2015 года - так как в августе 2015 собственниками жилых помещений было проведено собрание и утвержден тариф. Суд признал необоснованной позицию инспекции в части отсутствия в предписании ссылки в перечень мероприятий в течение которого необходимо провести перерасчет, а именно по август 2015 года. В оставшейся части предписание признано судом законным, так как: у инспекции имелись полномочия на выдачи предписания; действия инспекции по выдаче предписания обществу соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации; обществом не представлено надлежащих доказательств, подтверждающий факт нарушения действиями инспекции по выдаче предписания его прав и интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Не согласившись с принятым судебным актом в части отказа в признании предписания недействительным в полном объеме, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу в этой части отменить и принять по делу новый судебный акт о признании недействительным предписания в полном объеме. Жалоба с дополнением к ней мотивирована незаконностью оспариваемого предписания в полном объеме и решения суда, поскольку не имеется оснований для установления размера платы за содержание и ремонт жилого помещения (далее - плата) органом местного самоуправления на основании ч. 4 ст. 158 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), как предписано инспекцией, так как имеется действующий договор управления спорным многоквартирным домом и, следовательно, в соответствии с ч. 7 ст. 156 ЖК РФ, размер этой платы определяется на общем собрании собственников помещений в доме. В отсутствие утвержденного решением общего собрания размера платы, общество имело право применять размер платы, определенный решением общего собрания собственников от 01.03.12 г., действующий в период заключения договора управления домом. Размер такой платы был установлен в том же размере на 2015 год решением общего собрания собственников от 31.08.15 г. Действующее законодательство не запрещает общему собранию собственников принимать решения об установлении размера платы также на периоды, предшествующие дате принятию этого решения. Общество ссылается также на противоречивость решения суда, так как в мотивировочной части решения суд признал необоснованной позицию инспекции в части отсутствия ссылки в перечень мероприятий в течение которого необходимо провести перерасчет, а именно: по август 2015 года, а в резолютивной части решения указал иной период, признав предписания недействительным в части отсутствия в нем информации о возможности проведения перерасчета за период времени с мая 2015 по сентябрь 2015 года. В предписании отсутствуют ссылки на доказательства того, что общество применяло неутвержденный тариф. Общество ссылается на неисполнимость предписания ввиду его неконкретности. Инспекция не просто обязывает общество совершить два прямо противоположных действия, но и указывает на вариативность и оценочность последствий, выражающейся в самостоятельном определении обществом, необходимо или нет производить перерасчет. По сути, вопрос о том, исполнило общество предписание в полном, объеме или нет, будет зависеть от субъективного усмотрения конкретного должностного лица управления, осуществляющего проверку. Решение об установлении размера платы принимается общим собранием жильцов спорного дома и общество как управляющая компания не имеет права обязывать общее собрание принять такое решение. Кроме того, размер платы в отношении квартиры N 258, определен п. 4.3 договора управления многоквартирным домом от 22.06.13 г., заключенным между обществом и собственником данной квартиры, общество не вправе его изменять.
Инспекция в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее удовлетворения, ссылаясь на законность принятого судом решения и оспариваемого предписания.
Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. В судебном заседании на основании ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 16:10 МСК 14.04.16 г. до 16:10 МСК 21.04.16 г., о чем на сайте суда в сети Интернет размещено извещение. После перерыва судебное заседание продолжено.
В судебном заседании и представители общества настаивали на удовлетворении апелляционной жалобы, поддержав приведенные в ней, с учетом дополнений, доводы; подтвердили, что общество обжалует решение суда только в части предписания.
Представитель инспекции возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на законность принятого судом решения, представил для приобщения к материалам дела отсутствующий в них второй лист решения общего собрания собственников от 31.08.15 г. и жалобу Волковой И.Н., на основании которой в отношении общества была проведена проверка (л.д. 99, 100). По дополнительно поставленным судом вопросам представитель инспекции пояснил, что решение общего собрания от 31.08.15 г. действует с 01.09.15 г., а до этого, с 01.01.14 г., размер платы решением общего собрания установлен не был, но общество на основании предписания может принять меры к установлению размера такой платы решением общего собрания на указанный в предписании период с мая 2015 года; начальный период определения размера платы по предписанию - это май 2015 года; в Ростове-на-Дону размер платы за содержание и ремонт жилого помещения установлен следующим решением органа местного самоуправления - постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону от 28.11.08 г. N 1265 "Об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения", которое на данный момент действует в редакции постановления от 07.08.14 г. N 884 (далее - постановление Мэра N 1265).
Учитывая, что общество обжалует решение суда только в части, касающейся предписания, и что инспекция не обжалует решения суда в части, не обжалованной обществом, суд апелляционной инстанции на основании ч. 5 ст. 268 АПК РФ проверяет законность решения суда только в обжалованной обществом части относительно проверки законности предписания.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей общества и инспекции, суд апелляционной инстанции признал решение суда в обжалованной обществом части подлежащим изменению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, общество является управляющей компанией в отношении жилого многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Извилистая, 13/1 (далее - спорный дом).
02.11.15 г. инспекцией принято распоряжение N 9944 о проведении в отношении общества внеплановой документарной проверки (л.д. 49).
Основанием для проведения проверки в соответствии с п. п. "в" п. 2 ч. 2 ст. 10, ст. 11 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - закон N 294-ФЗ) послужило обращение Волковой И.Н. (вх. от 17.10.15 г.), собственницы квартиры N 258, с которой у общества заключен договор управления многоквартирным домом от 22.06.13 г., по вопросу правильности взимания обществом платы за содержание и ремонт общего имущества спорного дома (л.д. 56-66, 100).
Во исполнение требований, содержащихся в распоряжении инспекции от 02.11.15 г. N 9944, общество представило инспекции: протоколы общего собрания собственников от 01.03.12 г., от 31.08.15 г., в соответствии с которыми размер ежемесячной платы за содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома в размере 18,32 руб. за 1 кв. м был утвержден для периодов 2011-2012, 2015-2016, а также счета на оплату (л.д. 54-55, 53, 99, 68-74).
По результатам изучения представленных обществом документов инспекция пришла к выводу о том, что на период 2013-2014 размер ежемесячной платы за содержание и ремонт общего имущества спорного дома собственниками в установленном законом порядке не утвержден, что является нарушением жилищного законодательства. Данное нарушение зафиксировано в акте проверки органа государственного жилищного надзора юридического лица от 17.11.15 г. N 9944 (л.д. 9).
17.11.15 г. по результатам внеплановой документарной проверки инспекцией обществу выдано предписание N 2777, в котором указано на выявление следующего нарушения со стороны общества: нарушение требований ч. 7 ст. 156, ч. 4 ст. 158 ЖК РФ - тариф, примененный при расчете платы на содержание и ремонт жилья, не утвержден решением общего собрания собственников помещений спорного дома и не соответствует установленному решением органа местного самоуправления. В предписании указано, что общество должно совершить следующие действия в целях устранения данного нарушения: в срок до 17.02.16 г. привести в соответствие с ч. 4 ст. 158 ЖК РФ размер платы на содержание жилого помещения, а именно: применять тариф, установленный органом местного самоуправления (либо утвердить тариф на общем собрания собственников помещений). При необходимости, выполнить перерасчет, устраняющий указанное нарушение, собственнику кв. N 258, с мая 2015 г. (л.д. 8).
Не согласившись с названным предписанием, общество обжаловало его в арбитражный суд.
Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что требование общества о признании недействительным предписания подлежало удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
С учетом изложенного, оспариваемое в деле предписание инспекции как ненормативный правовой акт может быть признано недействительным при наличии совокупности двух условий: несоответствия данного акта закону и нарушения им прав и законных интересов заявителя по делу.
Дополнительно оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии в деле указанной совокупности условий для признания оспариваемого предписания инспекции недействительным в полном объеме.
Согласно положению о Государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.1994 г. N 1086, государственная жилищная инспекция является органом обеспечения государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, осуществляющим контроль, в том числе за использованием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий; за техническим состоянием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и их инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по их содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами; за соблюдением порядка и правил перевода жилых домов и помещений в нежилые.
В силу п. 3 ч. 5 ст. 20 ЖК РФ должностные лица органов государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля, являющиеся соответственно государственными жилищными инспекторами, муниципальными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований.
С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое в деле предписание выдано уполномоченным должностным лицом инспекции в пределах предоставленных ему полномочий.
Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован законом N 294-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 10 закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
В силу ч. 1 ст. 17 закона N 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
Таким образом, предписание об устранении нарушений законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.
По смыслу ст. 17 закона N 294-ФЗ, предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.
При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.
Как следует из текста предписания и дополнительных пояснений представителя инспекции, данных в судебном заседании, оно выдано в целях устранения допущенного обществом нарушения требований ч. 7 ст. 156, ч. 4 ст. 158 ЖК РФ, выразившегося в том, что общество при расчете платы на содержание и ремонт жилья применяло тариф, не утвержденный решением общего собрания собственников помещений спорного дома, и не соответствующий установленному решением органа местного самоуправления.
Согласно данным суду представителем инспекции пояснениям, обозначенное в предписании нарушение, которое необходимо устранить согласно предписанию, имеет период с мая 2015 года по август 2015 года.
Согласно позиции инспекции, в этот период времени плата на содержание и ремонт жилья не была установлена решением общего собрания собственников помещений спорного дома, так как: решением общего собрания от 01.03.12 г. размер платы (18,32 руб. за 1 кв. м) был установлен до 31.12.12 г., а решением общего собрания от 31.08.15 г. размер платы (18,32 руб. за 1 кв. м) был установлен с 01.09.15 г. до 31.12.16 г.
При этом, применявшийся в этот период времени с 01.01.13 г. до 31.08.15 г. обществом тариф размере 18,32 руб. за 1 кв. м не соответствовал тарифу, утвержденному решением органа местного самоуправления - постановлением Мэра N 1265.
Суд первой инстанции признал правильным вывод инспекции о том, что с мая 2015 года (время получения обществом лицензии) по август 2015 года общество осуществляло расчет плата на содержание и ремонт жилья по тарифу, не утвержденному решением общего собрания собственников помещений спорного дома.
Суд апелляционной инстанции данного вывода суда первой инстанции не поддерживает ввиду следующего.
В силу ст. 162 ЖК РФ, по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива, лица, указанного в пункте 6 части 2 статьи 153 настоящего Кодекса, либо в случае, предусмотренном частью 14 статьи 161 настоящего Кодекса, застройщика) в течение согласованного срока за плату обязуется выполнять работы и (или) оказывать услуги по управлению многоквартирным домом, оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.
В договоре управления многоквартирным домом должны быть указаны:
- перечень работ и (или) услуг по управлению многоквартирным домом, услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, порядок изменения такого перечня, а также перечень коммунальных услуг, которые предоставляет управляющая организация;
- порядок определения цены договора, размера платы за содержание и ремонт жилого помещения и размера платы за коммунальные услуги, а также порядок внесения такой платы.
Согласно ч. 1 ст. 156 ЖК РФ, плата за содержание жилого помещения устанавливается в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства.
Частью 7 ст. 156 ЖК РФ установлено, что размер платы за содержание жилого помещения в многоквартирном доме, в котором не созданы товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив, определяется на общем собрании собственников помещений в таком доме, которое проводится в порядке, установленном статьями 45 - 48 настоящего Кодекса. Размер платы за содержание жилого помещения в многоквартирном доме определяется с учетом предложений управляющей организации и устанавливается на срок не менее чем один год.
Если собственники помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не приняли решение об установлении размера платы за содержание жилого помещения, такой размер устанавливается органом местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, если законом соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований) (ч. 4 ст. 158 ЖК РФ).
В соответствии с ч. 1 ст. 46 ЖК РФ, решения и протокол общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме являются официальными документами как документы, удостоверяющие факты, влекущие за собой юридические последствия в виде возложения на собственников помещений в многоквартирном доме обязанностей в отношении общего имущества в данном доме, изменения объема прав и обязанностей или освобождения этих собственников от обязанностей, и подлежат размещению в системе лицом, инициировавшим общее собрание.
Согласно п. 4.3 заключенного между обществом и собственником квартиры N 258 в спорном доме договору управления многоквартирным домом от 22.06.13 г., плата за работы и услуги общества по управлению, содержанию и текущему ремонты общества имущества в спорном доме устанавливается в соответствии с решениями общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме (приложение N 4 - копия протокола общего собрания собственников N 1 от 01 марта 2012 г.) (л.д. 62).
В соответствии с указанным в названном договоре решением общего собрания, оформленным протоколом N 1 от 01 марта 2012 г., размер платы за содержание и ремонт жилья на 2011-2012 годы составляет 18,32 руб. за 1 кв. м (л.д. 55).
При этом, договор на управление, в котором содержится указание на то, что размер платы определяется на основании указанного решения общего собрания, заключен 22.06.13 г.
Следующее решение общего собрания по вопросу определения платы за содержание и ремонт принято 31.08.15 г. Согласно этому решению, тарифы оставлены на прежнем уровне, то есть в размере, утвержденном ранее общим собранием собственников от 01.03.12 г. - 18,32 руб. за 1 кв. м (л.д. 53, 99).
Тот факт, что тарифы не были изменены, не тождественен отсутствию решения собственников по оплате за услуги управляющей компании.
Также, изучив текст решения общего собрания от 31.08.15 г., оформленного протоколом б\\н, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у инспекции отсутствовали основания для вывода о том, что им установлена плата за содержание и ремонт жилья с 01.09.15 г. В частности, указание на это отсутствует в тексте протокола общего собрания. В нем по третьему пункту повестки сформулировано следующее решение: утвердить размер платы за содержание и ремонт общего имущества спорного дома в размере 18,32 руб. за 1 кв. м общей площади в месяц на 2015-2016 годы (без изменений) (л.д. 99).
Из буквального смысла данного текста решения следует, что размер названной платы установлен на 2015-2016 годы, то есть, полностью, а не с даты принятия данного решения - 31.08.15 г.
На такой подход собственников спорного дома к установлению периода платы, когда он устанавливается и на время, предшествующее дате принятию решения, явно указывает и предыдущее решение собственников по этому же вопросу - решение общего собрания было датировано 03.03.12 г., однако в нем собственники установили размер платы на 2011-2012 годы. Иной подход к решению данного вопроса - о том, что размер платы устанавливается на период, следующий за датой принятия решения, очевидно противоречит решению от 03.03.12 г., поскольку в нем указано, что плата устанавливается на 2011-2012 годы.
Также в решении собственников от 31.08.15 г. указано на то, что плата на 2015-2016 годы остается: "без изменений", а предшествующее решение об этой плате, которое оставляется "без изменений", принято 01.03.12 г.
ГК РФ допускает включение в договор условий, регулирующих правоотношения, предшествующие дате заключения договора.
ЖК РФ также не содержит запрета на принятие общим собранием решений относительно периодов времени, предшествующих дате их принятия.
Фактически из принятого инспекцией предписания также следует, что инспекция допускает возможность принятия решения общего собрания по вопросам, касающимся периодов времени до его принятия. Так, в предписании, принятом 17.11.15 г., инспекция обязала общество в срок до 17.02.16 г. за период с мая 2015 года либо применять тариф, утвержденный решением органа местного самоуправления, либо утвердить тариф (на период с мая 2015 года по 31.08.15 г.) на общем собрании.
Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что, взимая с мая 2015 года плату за содержание и ремонт общего имущества спорного дома в размере 18,32 руб. за 1 кв. м общей площади в месяц общество не допустило нарушения требований ч. 7 ст. 156, ч. 4 ст. 158 ЖК РФ, поскольку он соответствовал размеру, установленному на 2015-2016 годы (то есть, с 01.01.15 г. до 31.12.16 г.) решением общего собрания от 31.08.15 г.
При таких обстоятельствах у инспекции не имелось законных оснований для обязания общества оспариваемым предписанием в срок до 17.02.16 г. привести в соответствие с ч. 4 ст. 158 ЖК РФ размер платы на содержание жилого помещения, а именно: применять тариф, установленный органом местного самоуправления (либо утвердить тариф на общем собрания собственников помещений). При необходимости, выполнить перерасчет, устраняющий указанное нарушение, собственнику кв. N 258, с мая 2015 г.
Данное требование нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, поскольку возлагает на него не основанные на законе обязанности под угрозой привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства в виде административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
Кроме того, оспариваемое предписание по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, поскольку содержит в себе адресованное обществу властное предписание органа власти уровня Субъекта Российской Федерации о совершении ряда действий, отказ от которых влечет привлечение к административной ответственности за неисполнение предписания на основании ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
При таких обстоятельствах, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, предписание должно соответствовать требованию исполнимости, ясности и конкретности, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.
Несоблюдение указанных требований об исполнимости, ясности и конкретности предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что также противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.
Дополнительно оценив текст выданного инспекцией обществу предписания на предмет соответствия приведенным выше требованиям к содержанию ненормативного правового акта, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что данное предписание приведенным выше требованиям не соответствует, поскольку в нем не указаны ясно и однозначно конкретные действия, которые общество обязано совершить для устранения данных нарушений, и часть действий общество не имеет объективной возможности совершить, что не позволяет признать данный ненормативный правовой акт соответствующим принципу исполнимости.
Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности его, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступают определенные последствия для общества.
Выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.
При этом, лицо, обязанное исполнить указания имеющего властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению.
Между тем, в оспариваемом предписании не указано однозначно действие, которое общество должно совершить, а приведена альтернатива: применять тариф, установленный органом местного самоуправления, либо утвердить тариф на общем собрания собственников помещений. При этом, из предписания не ясны случаи совершения первого или второго альтернативного действия.
Также в предписании в части альтернативного действия: применять тариф, установленный органом местного самоуправления, не указаны реквизиты акта органа местного самоуправления, которым установлен данный тариф, его размер.
В части альтернативного действия - утвердить тариф на общем собрания собственников помещений, инспекцией не учтено отсутствие у общества, как управляющей организации, права утверждать что-либо на общем собрании собственников помещений.
Как управляющая организация, общество может предложить общему собранию собственников рассмотреть тот или иной вопрос на общем собрании, предложить провести данное собрание (ч. 7 ст. 45 ЖК РФ). Но эти права не равнозначны предписанному инспекцией обществу утверждении тарифа на общем собрании.
Относительно возложенной на общество обязанности - при необходимости, выполнить перерасчет, устраняющий указанное нарушение, собственнику кв. N 258, с мая 2015 г., в предписании не раскрыто, какая "необходимость" влечет за собой обязанность общества произвести данный перерасчет.
При таких обстоятельствах оспариваемое в деле предписание также незаконно и по указанным основаниям, так как реально нарушает права и законные интересы общества, поскольку возлагает на него под угрозой привлечения к административной ответственности исполнение неисполнимых требований к определенному сроку.
Фактически исполнить предписание в точности практически невозможно ввиду его неконкретности. По сути, вопрос о том, исполнило общество предписание в полном объеме или нет, будет зависеть от субъективного усмотрения конкретного должностного лица управления, осуществляющего проверку исполнения предписания, которое может любые действия общества по исполнению предписания квалифицировать как неполное исполнение предписания.
Таким образом, предписание управления в чистом виде, без всяких к нему дополнительных пояснений и разъяснений, не являлось исполнимым.
Однако, как уже было указано, предписание как ненормативный правовой акт должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано.
Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о неисполнимости выданного инспекцией обществу предписания ввиду его неконкретности.
Ненормативный правовой акт государственного органа должен содержать предписание по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение определенных правоотношений с целью в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. При этом, содержание ненормативного правового акта должно толковаться только буквально, поскольку в публичных правоотношениях применимый к гражданско-правовым отношениям принцип диспозитивности не действует. В публичных правоотношениях разрешено только то, что разрешено, и лицо обязано совершить только те действия, на необходимость совершения прямо указано в соответствующем властно-распорядительном акте.
Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано.
Формулировка оспариваемого в деле предписания позволяет суду апелляционной инстанции прийти к выводу о несоответствии этого предписания принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа.
В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что заявление о признании недействительным оспариваемого в деле предписания инспекции подлежало удовлетворению. В связи с этим решение суда первой инстанции в обжалованной обществом части, в которой предписание признано недействительным только частично, подлежит изменению с принятием судом апелляционного инстанции нового судебного акта о признании оспариваемого в деле предписания недействительным в полном объеме. Апелляционная жалоба общества удовлетворяется.
В соответствии со ст. 112 АПК РФ вопрос о распределении судебных расходов по делу может быть рассмотрен судом первой инстанции по заявлению участвующих в деле лиц в течение 6 месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела по существу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.02.2016 по делу N А53-31679/2015 в обжалованной части изменить, изложив первый и второй абзацы резолютивной части решения в следующей редакции: "Признать недействительным предписание Государственной жилищной инспекции Ростовской области от 17.11.2015 N 2777".
Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.
Председательствующий
Н.Н.СМОТРОВА
Судьи
Г.А.СУРМАЛЯН
С.С.ФИЛИМОНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПЯТНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 28.04.2016 N 15АП-4681/2016 ПО ДЕЛУ N А53-31679/2015
Разделы:Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 апреля 2016 г. N 15АП-4681/2016
Дело N А53-31679/2015
Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 28 апреля 2016 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смотровой Н.Н.
судей Г.А. Сурмаляна, С.С. Филимоновой
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шемшыленко А.А,
при участии:
от заявителя: представителя по доверенности от 01.04.2016, Булековой Т.А., представителя по доверенности от 13.04.2016, Стрельцова С.С.,
- от ответчика заинтересованного лица: представителя по доверенности от 12.04.2016, Полстяновой Ю.С., удостоверение N 280;
- рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Комсервис"
на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 19.02.2016 по делу N А53-31679/2015
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Комсервис"
к Государственной жилищной инспекции Ростовской области
об оспаривании предписания
принятое судьей Бондарчук Е.В.
установил:
общество с ограниченной ответственностью "Комсервис" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Государственной жилищной инспекции Ростовской области (далее - заинтересованное лицо, инспекция) о признании недействительным акта проверки от 17.11.15 г. N 9944 и предписания об устранении выявленных нарушений от 17.11.15 г. N 2777.
Решением от 19.02.16 г. суд прекратил производство по делу в части оспаривания акта проверки на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ ввиду неподведомственности дела арбитражному суду, поскольку акт проверки не является ненормативным правовым актом. В части оспаривания предписания суд удовлетворил заявление частично, признав недействительным предписание в части отсутствия в нем информации о возможности проведения перерасчета за период времени с мая 2015 - время выдачи обществу лицензии и определенный инспекцией начальный период совершения обществом мероприятий по предписанию, по сентябрь 2015 года - так как в августе 2015 собственниками жилых помещений было проведено собрание и утвержден тариф. Суд признал необоснованной позицию инспекции в части отсутствия в предписании ссылки в перечень мероприятий в течение которого необходимо провести перерасчет, а именно по август 2015 года. В оставшейся части предписание признано судом законным, так как: у инспекции имелись полномочия на выдачи предписания; действия инспекции по выдаче предписания обществу соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации; обществом не представлено надлежащих доказательств, подтверждающий факт нарушения действиями инспекции по выдаче предписания его прав и интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Не согласившись с принятым судебным актом в части отказа в признании предписания недействительным в полном объеме, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу в этой части отменить и принять по делу новый судебный акт о признании недействительным предписания в полном объеме. Жалоба с дополнением к ней мотивирована незаконностью оспариваемого предписания в полном объеме и решения суда, поскольку не имеется оснований для установления размера платы за содержание и ремонт жилого помещения (далее - плата) органом местного самоуправления на основании ч. 4 ст. 158 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), как предписано инспекцией, так как имеется действующий договор управления спорным многоквартирным домом и, следовательно, в соответствии с ч. 7 ст. 156 ЖК РФ, размер этой платы определяется на общем собрании собственников помещений в доме. В отсутствие утвержденного решением общего собрания размера платы, общество имело право применять размер платы, определенный решением общего собрания собственников от 01.03.12 г., действующий в период заключения договора управления домом. Размер такой платы был установлен в том же размере на 2015 год решением общего собрания собственников от 31.08.15 г. Действующее законодательство не запрещает общему собранию собственников принимать решения об установлении размера платы также на периоды, предшествующие дате принятию этого решения. Общество ссылается также на противоречивость решения суда, так как в мотивировочной части решения суд признал необоснованной позицию инспекции в части отсутствия ссылки в перечень мероприятий в течение которого необходимо провести перерасчет, а именно: по август 2015 года, а в резолютивной части решения указал иной период, признав предписания недействительным в части отсутствия в нем информации о возможности проведения перерасчета за период времени с мая 2015 по сентябрь 2015 года. В предписании отсутствуют ссылки на доказательства того, что общество применяло неутвержденный тариф. Общество ссылается на неисполнимость предписания ввиду его неконкретности. Инспекция не просто обязывает общество совершить два прямо противоположных действия, но и указывает на вариативность и оценочность последствий, выражающейся в самостоятельном определении обществом, необходимо или нет производить перерасчет. По сути, вопрос о том, исполнило общество предписание в полном, объеме или нет, будет зависеть от субъективного усмотрения конкретного должностного лица управления, осуществляющего проверку. Решение об установлении размера платы принимается общим собранием жильцов спорного дома и общество как управляющая компания не имеет права обязывать общее собрание принять такое решение. Кроме того, размер платы в отношении квартиры N 258, определен п. 4.3 договора управления многоквартирным домом от 22.06.13 г., заключенным между обществом и собственником данной квартиры, общество не вправе его изменять.
Инспекция в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее удовлетворения, ссылаясь на законность принятого судом решения и оспариваемого предписания.
Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. В судебном заседании на основании ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 16:10 МСК 14.04.16 г. до 16:10 МСК 21.04.16 г., о чем на сайте суда в сети Интернет размещено извещение. После перерыва судебное заседание продолжено.
В судебном заседании и представители общества настаивали на удовлетворении апелляционной жалобы, поддержав приведенные в ней, с учетом дополнений, доводы; подтвердили, что общество обжалует решение суда только в части предписания.
Представитель инспекции возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на законность принятого судом решения, представил для приобщения к материалам дела отсутствующий в них второй лист решения общего собрания собственников от 31.08.15 г. и жалобу Волковой И.Н., на основании которой в отношении общества была проведена проверка (л.д. 99, 100). По дополнительно поставленным судом вопросам представитель инспекции пояснил, что решение общего собрания от 31.08.15 г. действует с 01.09.15 г., а до этого, с 01.01.14 г., размер платы решением общего собрания установлен не был, но общество на основании предписания может принять меры к установлению размера такой платы решением общего собрания на указанный в предписании период с мая 2015 года; начальный период определения размера платы по предписанию - это май 2015 года; в Ростове-на-Дону размер платы за содержание и ремонт жилого помещения установлен следующим решением органа местного самоуправления - постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону от 28.11.08 г. N 1265 "Об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения", которое на данный момент действует в редакции постановления от 07.08.14 г. N 884 (далее - постановление Мэра N 1265).
Учитывая, что общество обжалует решение суда только в части, касающейся предписания, и что инспекция не обжалует решения суда в части, не обжалованной обществом, суд апелляционной инстанции на основании ч. 5 ст. 268 АПК РФ проверяет законность решения суда только в обжалованной обществом части относительно проверки законности предписания.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей общества и инспекции, суд апелляционной инстанции признал решение суда в обжалованной обществом части подлежащим изменению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, общество является управляющей компанией в отношении жилого многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Извилистая, 13/1 (далее - спорный дом).
02.11.15 г. инспекцией принято распоряжение N 9944 о проведении в отношении общества внеплановой документарной проверки (л.д. 49).
Основанием для проведения проверки в соответствии с п. п. "в" п. 2 ч. 2 ст. 10, ст. 11 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - закон N 294-ФЗ) послужило обращение Волковой И.Н. (вх. от 17.10.15 г.), собственницы квартиры N 258, с которой у общества заключен договор управления многоквартирным домом от 22.06.13 г., по вопросу правильности взимания обществом платы за содержание и ремонт общего имущества спорного дома (л.д. 56-66, 100).
Во исполнение требований, содержащихся в распоряжении инспекции от 02.11.15 г. N 9944, общество представило инспекции: протоколы общего собрания собственников от 01.03.12 г., от 31.08.15 г., в соответствии с которыми размер ежемесячной платы за содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома в размере 18,32 руб. за 1 кв. м был утвержден для периодов 2011-2012, 2015-2016, а также счета на оплату (л.д. 54-55, 53, 99, 68-74).
По результатам изучения представленных обществом документов инспекция пришла к выводу о том, что на период 2013-2014 размер ежемесячной платы за содержание и ремонт общего имущества спорного дома собственниками в установленном законом порядке не утвержден, что является нарушением жилищного законодательства. Данное нарушение зафиксировано в акте проверки органа государственного жилищного надзора юридического лица от 17.11.15 г. N 9944 (л.д. 9).
17.11.15 г. по результатам внеплановой документарной проверки инспекцией обществу выдано предписание N 2777, в котором указано на выявление следующего нарушения со стороны общества: нарушение требований ч. 7 ст. 156, ч. 4 ст. 158 ЖК РФ - тариф, примененный при расчете платы на содержание и ремонт жилья, не утвержден решением общего собрания собственников помещений спорного дома и не соответствует установленному решением органа местного самоуправления. В предписании указано, что общество должно совершить следующие действия в целях устранения данного нарушения: в срок до 17.02.16 г. привести в соответствие с ч. 4 ст. 158 ЖК РФ размер платы на содержание жилого помещения, а именно: применять тариф, установленный органом местного самоуправления (либо утвердить тариф на общем собрания собственников помещений). При необходимости, выполнить перерасчет, устраняющий указанное нарушение, собственнику кв. N 258, с мая 2015 г. (л.д. 8).
Не согласившись с названным предписанием, общество обжаловало его в арбитражный суд.
Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что требование общества о признании недействительным предписания подлежало удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
С учетом изложенного, оспариваемое в деле предписание инспекции как ненормативный правовой акт может быть признано недействительным при наличии совокупности двух условий: несоответствия данного акта закону и нарушения им прав и законных интересов заявителя по делу.
Дополнительно оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии в деле указанной совокупности условий для признания оспариваемого предписания инспекции недействительным в полном объеме.
Согласно положению о Государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.1994 г. N 1086, государственная жилищная инспекция является органом обеспечения государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, осуществляющим контроль, в том числе за использованием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий; за техническим состоянием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и их инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по их содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами; за соблюдением порядка и правил перевода жилых домов и помещений в нежилые.
В силу п. 3 ч. 5 ст. 20 ЖК РФ должностные лица органов государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля, являющиеся соответственно государственными жилищными инспекторами, муниципальными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований.
С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое в деле предписание выдано уполномоченным должностным лицом инспекции в пределах предоставленных ему полномочий.
Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован законом N 294-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 10 закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
В силу ч. 1 ст. 17 закона N 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
Таким образом, предписание об устранении нарушений законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.
По смыслу ст. 17 закона N 294-ФЗ, предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.
При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.
Как следует из текста предписания и дополнительных пояснений представителя инспекции, данных в судебном заседании, оно выдано в целях устранения допущенного обществом нарушения требований ч. 7 ст. 156, ч. 4 ст. 158 ЖК РФ, выразившегося в том, что общество при расчете платы на содержание и ремонт жилья применяло тариф, не утвержденный решением общего собрания собственников помещений спорного дома, и не соответствующий установленному решением органа местного самоуправления.
Согласно данным суду представителем инспекции пояснениям, обозначенное в предписании нарушение, которое необходимо устранить согласно предписанию, имеет период с мая 2015 года по август 2015 года.
Согласно позиции инспекции, в этот период времени плата на содержание и ремонт жилья не была установлена решением общего собрания собственников помещений спорного дома, так как: решением общего собрания от 01.03.12 г. размер платы (18,32 руб. за 1 кв. м) был установлен до 31.12.12 г., а решением общего собрания от 31.08.15 г. размер платы (18,32 руб. за 1 кв. м) был установлен с 01.09.15 г. до 31.12.16 г.
При этом, применявшийся в этот период времени с 01.01.13 г. до 31.08.15 г. обществом тариф размере 18,32 руб. за 1 кв. м не соответствовал тарифу, утвержденному решением органа местного самоуправления - постановлением Мэра N 1265.
Суд первой инстанции признал правильным вывод инспекции о том, что с мая 2015 года (время получения обществом лицензии) по август 2015 года общество осуществляло расчет плата на содержание и ремонт жилья по тарифу, не утвержденному решением общего собрания собственников помещений спорного дома.
Суд апелляционной инстанции данного вывода суда первой инстанции не поддерживает ввиду следующего.
В силу ст. 162 ЖК РФ, по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива, лица, указанного в пункте 6 части 2 статьи 153 настоящего Кодекса, либо в случае, предусмотренном частью 14 статьи 161 настоящего Кодекса, застройщика) в течение согласованного срока за плату обязуется выполнять работы и (или) оказывать услуги по управлению многоквартирным домом, оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.
В договоре управления многоквартирным домом должны быть указаны:
- перечень работ и (или) услуг по управлению многоквартирным домом, услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, порядок изменения такого перечня, а также перечень коммунальных услуг, которые предоставляет управляющая организация;
- порядок определения цены договора, размера платы за содержание и ремонт жилого помещения и размера платы за коммунальные услуги, а также порядок внесения такой платы.
Согласно ч. 1 ст. 156 ЖК РФ, плата за содержание жилого помещения устанавливается в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства.
Частью 7 ст. 156 ЖК РФ установлено, что размер платы за содержание жилого помещения в многоквартирном доме, в котором не созданы товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив, определяется на общем собрании собственников помещений в таком доме, которое проводится в порядке, установленном статьями 45 - 48 настоящего Кодекса. Размер платы за содержание жилого помещения в многоквартирном доме определяется с учетом предложений управляющей организации и устанавливается на срок не менее чем один год.
Если собственники помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не приняли решение об установлении размера платы за содержание жилого помещения, такой размер устанавливается органом местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, если законом соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований) (ч. 4 ст. 158 ЖК РФ).
В соответствии с ч. 1 ст. 46 ЖК РФ, решения и протокол общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме являются официальными документами как документы, удостоверяющие факты, влекущие за собой юридические последствия в виде возложения на собственников помещений в многоквартирном доме обязанностей в отношении общего имущества в данном доме, изменения объема прав и обязанностей или освобождения этих собственников от обязанностей, и подлежат размещению в системе лицом, инициировавшим общее собрание.
Согласно п. 4.3 заключенного между обществом и собственником квартиры N 258 в спорном доме договору управления многоквартирным домом от 22.06.13 г., плата за работы и услуги общества по управлению, содержанию и текущему ремонты общества имущества в спорном доме устанавливается в соответствии с решениями общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме (приложение N 4 - копия протокола общего собрания собственников N 1 от 01 марта 2012 г.) (л.д. 62).
В соответствии с указанным в названном договоре решением общего собрания, оформленным протоколом N 1 от 01 марта 2012 г., размер платы за содержание и ремонт жилья на 2011-2012 годы составляет 18,32 руб. за 1 кв. м (л.д. 55).
При этом, договор на управление, в котором содержится указание на то, что размер платы определяется на основании указанного решения общего собрания, заключен 22.06.13 г.
Следующее решение общего собрания по вопросу определения платы за содержание и ремонт принято 31.08.15 г. Согласно этому решению, тарифы оставлены на прежнем уровне, то есть в размере, утвержденном ранее общим собранием собственников от 01.03.12 г. - 18,32 руб. за 1 кв. м (л.д. 53, 99).
Тот факт, что тарифы не были изменены, не тождественен отсутствию решения собственников по оплате за услуги управляющей компании.
Также, изучив текст решения общего собрания от 31.08.15 г., оформленного протоколом б\\н, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у инспекции отсутствовали основания для вывода о том, что им установлена плата за содержание и ремонт жилья с 01.09.15 г. В частности, указание на это отсутствует в тексте протокола общего собрания. В нем по третьему пункту повестки сформулировано следующее решение: утвердить размер платы за содержание и ремонт общего имущества спорного дома в размере 18,32 руб. за 1 кв. м общей площади в месяц на 2015-2016 годы (без изменений) (л.д. 99).
Из буквального смысла данного текста решения следует, что размер названной платы установлен на 2015-2016 годы, то есть, полностью, а не с даты принятия данного решения - 31.08.15 г.
На такой подход собственников спорного дома к установлению периода платы, когда он устанавливается и на время, предшествующее дате принятию решения, явно указывает и предыдущее решение собственников по этому же вопросу - решение общего собрания было датировано 03.03.12 г., однако в нем собственники установили размер платы на 2011-2012 годы. Иной подход к решению данного вопроса - о том, что размер платы устанавливается на период, следующий за датой принятия решения, очевидно противоречит решению от 03.03.12 г., поскольку в нем указано, что плата устанавливается на 2011-2012 годы.
Также в решении собственников от 31.08.15 г. указано на то, что плата на 2015-2016 годы остается: "без изменений", а предшествующее решение об этой плате, которое оставляется "без изменений", принято 01.03.12 г.
ГК РФ допускает включение в договор условий, регулирующих правоотношения, предшествующие дате заключения договора.
ЖК РФ также не содержит запрета на принятие общим собранием решений относительно периодов времени, предшествующих дате их принятия.
Фактически из принятого инспекцией предписания также следует, что инспекция допускает возможность принятия решения общего собрания по вопросам, касающимся периодов времени до его принятия. Так, в предписании, принятом 17.11.15 г., инспекция обязала общество в срок до 17.02.16 г. за период с мая 2015 года либо применять тариф, утвержденный решением органа местного самоуправления, либо утвердить тариф (на период с мая 2015 года по 31.08.15 г.) на общем собрании.
Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что, взимая с мая 2015 года плату за содержание и ремонт общего имущества спорного дома в размере 18,32 руб. за 1 кв. м общей площади в месяц общество не допустило нарушения требований ч. 7 ст. 156, ч. 4 ст. 158 ЖК РФ, поскольку он соответствовал размеру, установленному на 2015-2016 годы (то есть, с 01.01.15 г. до 31.12.16 г.) решением общего собрания от 31.08.15 г.
При таких обстоятельствах у инспекции не имелось законных оснований для обязания общества оспариваемым предписанием в срок до 17.02.16 г. привести в соответствие с ч. 4 ст. 158 ЖК РФ размер платы на содержание жилого помещения, а именно: применять тариф, установленный органом местного самоуправления (либо утвердить тариф на общем собрания собственников помещений). При необходимости, выполнить перерасчет, устраняющий указанное нарушение, собственнику кв. N 258, с мая 2015 г.
Данное требование нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, поскольку возлагает на него не основанные на законе обязанности под угрозой привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства в виде административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
Кроме того, оспариваемое предписание по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, поскольку содержит в себе адресованное обществу властное предписание органа власти уровня Субъекта Российской Федерации о совершении ряда действий, отказ от которых влечет привлечение к административной ответственности за неисполнение предписания на основании ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
При таких обстоятельствах, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, предписание должно соответствовать требованию исполнимости, ясности и конкретности, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.
Несоблюдение указанных требований об исполнимости, ясности и конкретности предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что также противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.
Дополнительно оценив текст выданного инспекцией обществу предписания на предмет соответствия приведенным выше требованиям к содержанию ненормативного правового акта, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что данное предписание приведенным выше требованиям не соответствует, поскольку в нем не указаны ясно и однозначно конкретные действия, которые общество обязано совершить для устранения данных нарушений, и часть действий общество не имеет объективной возможности совершить, что не позволяет признать данный ненормативный правовой акт соответствующим принципу исполнимости.
Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности его, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступают определенные последствия для общества.
Выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.
При этом, лицо, обязанное исполнить указания имеющего властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению.
Между тем, в оспариваемом предписании не указано однозначно действие, которое общество должно совершить, а приведена альтернатива: применять тариф, установленный органом местного самоуправления, либо утвердить тариф на общем собрания собственников помещений. При этом, из предписания не ясны случаи совершения первого или второго альтернативного действия.
Также в предписании в части альтернативного действия: применять тариф, установленный органом местного самоуправления, не указаны реквизиты акта органа местного самоуправления, которым установлен данный тариф, его размер.
В части альтернативного действия - утвердить тариф на общем собрания собственников помещений, инспекцией не учтено отсутствие у общества, как управляющей организации, права утверждать что-либо на общем собрании собственников помещений.
Как управляющая организация, общество может предложить общему собранию собственников рассмотреть тот или иной вопрос на общем собрании, предложить провести данное собрание (ч. 7 ст. 45 ЖК РФ). Но эти права не равнозначны предписанному инспекцией обществу утверждении тарифа на общем собрании.
Относительно возложенной на общество обязанности - при необходимости, выполнить перерасчет, устраняющий указанное нарушение, собственнику кв. N 258, с мая 2015 г., в предписании не раскрыто, какая "необходимость" влечет за собой обязанность общества произвести данный перерасчет.
При таких обстоятельствах оспариваемое в деле предписание также незаконно и по указанным основаниям, так как реально нарушает права и законные интересы общества, поскольку возлагает на него под угрозой привлечения к административной ответственности исполнение неисполнимых требований к определенному сроку.
Фактически исполнить предписание в точности практически невозможно ввиду его неконкретности. По сути, вопрос о том, исполнило общество предписание в полном объеме или нет, будет зависеть от субъективного усмотрения конкретного должностного лица управления, осуществляющего проверку исполнения предписания, которое может любые действия общества по исполнению предписания квалифицировать как неполное исполнение предписания.
Таким образом, предписание управления в чистом виде, без всяких к нему дополнительных пояснений и разъяснений, не являлось исполнимым.
Однако, как уже было указано, предписание как ненормативный правовой акт должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано.
Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о неисполнимости выданного инспекцией обществу предписания ввиду его неконкретности.
Ненормативный правовой акт государственного органа должен содержать предписание по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение определенных правоотношений с целью в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. При этом, содержание ненормативного правового акта должно толковаться только буквально, поскольку в публичных правоотношениях применимый к гражданско-правовым отношениям принцип диспозитивности не действует. В публичных правоотношениях разрешено только то, что разрешено, и лицо обязано совершить только те действия, на необходимость совершения прямо указано в соответствующем властно-распорядительном акте.
Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано.
Формулировка оспариваемого в деле предписания позволяет суду апелляционной инстанции прийти к выводу о несоответствии этого предписания принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа.
В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что заявление о признании недействительным оспариваемого в деле предписания инспекции подлежало удовлетворению. В связи с этим решение суда первой инстанции в обжалованной обществом части, в которой предписание признано недействительным только частично, подлежит изменению с принятием судом апелляционного инстанции нового судебного акта о признании оспариваемого в деле предписания недействительным в полном объеме. Апелляционная жалоба общества удовлетворяется.
В соответствии со ст. 112 АПК РФ вопрос о распределении судебных расходов по делу может быть рассмотрен судом первой инстанции по заявлению участвующих в деле лиц в течение 6 месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела по существу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.02.2016 по делу N А53-31679/2015 в обжалованной части изменить, изложив первый и второй абзацы резолютивной части решения в следующей редакции: "Признать недействительным предписание Государственной жилищной инспекции Ростовской области от 17.11.2015 N 2777".
Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.
Председательствующий
Н.Н.СМОТРОВА
Судьи
Г.А.СУРМАЛЯН
С.С.ФИЛИМОНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)