Судебные решения, арбитраж
Капитальный ремонт многоквартирного дома; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
при секретаре судебного заседания К.,
с участием: представителя заявителя - заместителя начальника отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Магаданской области Т., представителей заинтересованных лиц - Правительства Магаданской области Р., некоммерческой организации "Фонд капитального ремонта Магаданской области" С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 24 ноября 2014 года в г. Магадане, в помещении Магаданского областного суда, гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Магаданской области о признании недействующими пункта 1 постановления Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп "Об утверждении Порядка привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме" (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп) в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", пункта 1.1 утвержденного Порядка в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", абзаца 3 пункта 1.3 Порядка в части слов "или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором", пункта 4.1 Порядка,
первый заместитель прокурора Магаданской области обратился в Магаданский областной суд с заявлением о признании недействующими пункта 1 постановления Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп "Об утверждении Порядка привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме" в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", пункта 1.1 утвержденного Порядка в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", абзаца 3 пункта 1.3 Порядка в части слов "или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором", пункта 4.1 Порядка.
В обоснование требований указал, что постановлением Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп утвержден Порядок привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (далее - Порядок).
Постановление официально опубликовано в приложении к газете "Магаданская правда" N 62 (20714) от 5 августа 2014 года.
Абзацем 3 пункта 1.3 Порядка предусмотрено, что техническим заказчиком в названном Порядке является региональный оператор или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором.
По мнению заявителя, абзац 3 пункта 1.3 Порядка в части определения техническим заказчиком органа местного самоуправления и муниципального бюджетного учреждения не соответствует требованиям части 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что случаи, при которых функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах осуществляются органами местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором, могут быть предусмотрены только законом субъекта Российской Федерации.
Поскольку закон Магаданской области, предусматривающий случаи передачи функции технического заказчика работ по капитальному ремонту органам местного самоуправления и (или) муниципальным бюджетным учреждениям в настоящее время не принят, и Законом Магаданской области от 29.07.2013 N 1638-ОЗ "Об обеспечении проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, расположенных на территории Магаданской области", в соответствии с которым разработан Порядок, такие случаи не определены, полагал, что абзац 3 пункта 1.3 Порядка в части слов "или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором" принят за пределами компетенции Правительства Магаданской области.
По аналогичным основаниям, по мнению заявителя, являются незаконными в оспариваемой части пункт 1 постановления от 24 июля 2014 года N 604-пп и пункт 1.1 Порядка, предусматривающие привлечение органами местного самоуправления муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
Кроме того, заявитель просил признать недействующим пункт 4.1 Порядка, устанавливающий, что к участию в конкурсе допускаются подрядчики поставщики, исполнители, имеющие в наличии свидетельство саморегулируемой организации, лицензии и иные разрешительные документы на выполнение работ, связанных с проведением капитального ремонта, указывая на то, что в соответствии с частью 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, частями 2, 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации не все работы по капитальному ремонту требуют наличия свидетельства саморегулируемой организации, лицензии и иных разрешительных документов.
Ссылаясь на указанные противоречия оспариваемых положений Порядка федеральному законодательству, утверждал также, что пункт 4.1 Порядка содержит завышенные требования к участнику конкурса, в связи с чем содержит коррупциогенный фактор, указанный в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.
Уточнив предмет требований, просил признать оспариваемые в части положения недействующими со дня принятия постановления Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп.
В письменных возражениях на заявление прокурора Правительство Магаданской области указало, что оспариваемые нормативные положения действующему законодательству не противоречат, прав, свобод и законных интересов подрядных организаций, привлекаемых региональным оператором для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Магаданской области, а также иных лиц, не нарушают.
Утверждает, что в пункте 1 постановления Правительства Магаданской области от 24.07.2014 N 604-пп и наименовании Порядка указано о привлечении органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций, в том числе в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации; указание на часть 3 статьи 182 названного Кодекса явилось технической ошибкой, которая в настоящее время устранена постановлением Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 г. N 922-пп.
Полагает, что в силу прямого указания на норму Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающей случаи передачи функций технического заказчика органу местного самоуправления, муниципальному бюджетному учреждению, нормативные положения Порядка не противоречат федеральному законодательству.
Определением Магаданского областного суда от 10 ноября 2014 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен региональный оператор по организации и проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Магаданской области некоммерческая организация "Фонд капитального ремонта Магаданской области".
В письменном мнении относительно заявления региональный оператор считает оспариваемое в части постановление законным и обоснованным.
В судебном заседании представитель заявителя заместитель начальника отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Магаданской области доводы, изложенные в заявлении и дополнении к нему, поддержала, просила удовлетворить заявленные требования и признать недействующими оспариваемые в части пункты нормативного правового акта, в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп.
Представители заинтересованных лиц Правительства Магаданской области и некоммерческой организации "Фонд капитального ремонта Магаданской области" против удовлетворения заявления возражали, полагали необходимым в удовлетворении требований отказать по доводам, изложенным в представленных возражениях.
Выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявления первого заместителя прокурора Магаданской области.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий (часть 6 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 9 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относятся, помимо полномочий, указанных в пунктах 1 - 8.2, иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, названным Кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления.
Статьей 167 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов, направленных на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, которыми создается региональный оператор, решается вопрос о формировании его имущества, утверждаются учредительные документы регионального оператора, устанавливается порядок деятельности регионального оператора.
В силу статьи 178 Жилищного кодекса Российской Федерации региональный оператор является юридическим лицом, созданным субъектом Российской Федерации в организационно-правовой форме фонда.
Деятельность регионального оператора, осуществляющего, в том числе, функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Жилищным Кодексом Российской Федерации, принятыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 178 названного Кодекса).
Согласно пункту 3 части 2 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации региональный оператор в целях обеспечения выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме обязан привлечь для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту подрядные организации, заключить с ними от своего имени соответствующие договоры.
Законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены случаи, при которых функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, могут осуществляться органами местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором (часть 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации).
В целях реализации статьи 167 Жилищного кодекса Российской Федерации Магаданской областной Думой принят Закон Магаданской области от 29.07.2013 N 1638-ОЗ (ред. от 08.08.2014) "Об обеспечении проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, расположенных на территории Магаданской области" (далее - Закон N 1638-ОЗ).
Статьей 6 указанного Закона предусмотрено создание на территории Магаданской области регионального оператора, осуществляющего, в том числе, функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в котором формируют фонд капитального ремонта на счете регионального оператора.
В силу пункта 3 статьи 7 Закона N 1638-ОЗ привлечение региональным оператором подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме осуществляется на конкурсной основе.
Порядок привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме устанавливается постановлением Правительства Магаданской области (пункт 4 статьи 7 названного Закона).
В соответствии с подпунктом 15 пункта 2 статьи 1 и пунктом 4 статьи 7 Закона N 1638-ОЗ, Правительство Магаданской области 24 июля 2014 года приняло постановление N 604-пп, пунктом 1 которого утвержден Порядок привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (далее - Порядок).
Пунктом 1.1 Порядка установлено, что настоящий Порядок привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме разработан в соответствии со статьей 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 7 Закона Магаданской области от 29 июля 2013 г. N 1638-ОЗ "Об обеспечении проведения капитального ремонта имущества многоквартирных домов, расположенных на территории Магаданской области" и определяет основные требования к организации и проведению региональным оператором, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями отбора подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Магаданской области, осуществляемого в рамках Региональной программы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах с использованием средств собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора, субсидий, полученных из федерального, областного, муниципального бюджетов, финансовой поддержки за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
В абзаце 3 пункта 1.3 Порядка определено содержание понятия "технический заказчик" для целей оспариваемого (в части) акта, под которым понимается региональный оператор или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором. Технический заказчик одновременно является организатором конкурса.
Постановлением Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп в постановление от 24 июля 2014 года N 604-пп внесены изменения: в наименовании и пункте 1 постановления слова "частью 3" заменены словами "частью 4"; в наименовании и пункте 1.1 Порядка слова "частью 3" заменены словами "частью 4". Постановление официально опубликовано в приложении к газете "Магаданская правда" N 90 (20742) от 11 ноября 2014 года.
Проанализировав нормы, содержащиеся в Жилищном кодексе Российской Федерации и принятым в соответствии с ним Законом N 1638-ОЗ, сопоставив их с положениями постановления Правительства Магаданской области 24 июля 2014 года N 604-пп и утвержденного им Порядка (с учетом внесенных в него изменений постановлением от 30 октября 2014 года N 922-пп), суд приходит к выводу о том, что отдельные положения правового акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации противоречат федеральному законодательству.
По делу установлено, что оспариваемый в части нормативный правовой акт был разработан и принят, как следует из его преамбулы и пункта 1.1 Порядка, во исполнение статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 7 Закона N 1638-ОЗ и определяет требования к организации работ по проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории области, осуществляемого в рамках Региональной программы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах.
Из приведенных выше нормативных положений статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации следует, что по общему правилу, привлечение для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме осуществляется региональным оператором.
Передача функций технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора органам местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании договора, заключенного с региональным оператором, возможна только в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 22 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации техническим заказчиком может выступать лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключать договоры о подготовке проектной документации, о капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготовке заданий на выполнение указанных видов работ, утверждение проектной документации и осуществление иных функций.
Таким образом, возникновению обязательств по осуществлению функций технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах муниципальных образований и (или) муниципальных бюджетных учреждений должна предшествовать процедура наделения органов местного самоуправления такими полномочиями.
Вместе с тем, как установлено судом, случаи, при которых функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме могут осуществляться органами местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании договора, заключенного с региональным оператором, Законом N 1638-ОЗ, а также иным законом Магаданской области, не предусмотрены.
Напротив, из пункта 3 статьи 7 Закона N 1638-ОЗ следует, что привлечение подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме на конкурсной основе осуществляется только региональным оператором.
Согласно разделу III Региональной программы "Капитальный ремонт общего имущества многоквартирных домов, расположенных на территории Магаданской области" на период по 2044 год, утвержденной постановлением Правительства Магаданской области от 29.05.2014 N 455-пп (далее - Программа) исполнителями Программы по обеспечению своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Магаданской области являются министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Магаданской области и региональный оператор - некоммерческая организация "Фонд капитального ремонта Магаданской области.
Органы местного самоуправления выступают лишь участниками региональной Программы наравне с собственниками помещений в многоквартирном доме, жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами, а также организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами (управляющими организациями, товариществами собственников жилья).
При этом, в соответствии с разделом III региональной Программы, муниципальные бюджетные учреждения ни исполнителями, ни участниками программы не являются.
Системное толкование и анализ оспариваемых в части пунктов во взаимосвязи с приведенными выше нормами федерального законодательства позволяют прийти к убеждению, что органы местного самоуправления и муниципальные бюджетные учреждения не наделены полномочиями по осуществлению функций технического заказчика по отбору и привлечению подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Магаданской области.
Таким образом, часть 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации по своему содержанию является отсылочной нормой, и не предусматривает случаи, при которых функции технического заказчика могут осуществляться органами местного самоуправления и муниципальными бюджетными учреждениями.
Порядок привлечения иных подрядных организаций для оказания услуг (выполнения работ) по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Магаданской области, определяется по правилам части 2 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации.
При таком положении, суд приходит к выводу о том, что пункт 1 постановления от 24 июля 2014 года N 604-пп в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", пункт 1.1 Порядка в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", абзац 3 пункта 1.3 Порядка в части слов "или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором" (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп), приняты Правительством Магаданской области в противоречие части 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, в связи с чем подлежат признанию недействующими в оспариваемой части.
Доводы представителя областной Думы о том, что непринятие в настоящее время закона Магаданской области, предусматривающего случаи, при которых функции технического заказчика могут осуществляться органами местного самоуправления и муниципальными бюджетными учреждениями на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором, не исключает установление такого правового регулирования в будущем, судом во внимание не принимаются, поскольку органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять свои полномочия в соответствии с действующим Жилищным кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Оценивая законность оспариваемого пункта 4.1 Порядка, суд приходит к следующему.
Пункт 4.1 Порядка предусматривает, что к участию в конкурсе допускаются подрядчики поставщики, исполнители, у которых имеются в наличии свидетельство саморегулируемой организации, лицензии и иные разрешительные документы на выполнение работ, связанных с проведением капитального ремонта.
В соответствии со статьей 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации осуществление строительной и иной связанной с нею деятельности является источником повышенной опасности для окружающих.
Согласно части 3 статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение указанного в части 1 данной статьи ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Так, в частности, Градостроительный кодекс Российской Федерации в части 2 статьи 52 предусмотрел, что виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.
Статьей 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам; перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (части 1, 4).
Положения части 8 приведенной выше нормы закона определяют, что допуск к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, подтверждается выданным саморегулируемой организацией свидетельством о допуске к определенному виду или видам таких работ.
Согласно части 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации для выполнения работ, требующих наличия выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, региональный оператор обязан привлечь к выполнению таких работ индивидуального предпринимателя или юридическое лицо, имеющих соответствующее свидетельство о допуске к таким работам.
По смыслу приведенных правовых норм, наличие у подрядчиков выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к выполнению работ по капитальному ремонту, в том числе общего имущества в многоквартирном доме (в соответствии со статьей 166 Жилищного кодекса включающему в себя: ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения; ремонт или замену лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, ремонт лифтовых шахт; ремонт крыши; ремонт подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирном доме; ремонт фасада; ремонт фундамента многоквартирного дома) требуется только при выполнении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, установлен приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624 (далее - Перечень).
В соответствии с названным Перечнем, такие виды работ по капитальному ремонту как: защитное покрытие лакокрасочными материалами; устройство кровель; фасадные работы; устройство и демонтаж системы водопровода и канализации; устройство системы электроснабжения; устройство электрических и иных сетей управления системами жизнеобеспечения зданий и сооружений (пункты 12.3, 13 - 13.3, 14 - 14.2, 15.1, 15.5, 15.6 раздела III Перечня) требуют получения свидетельства о допуске на виды работ, влияющие на безопасность объекта капитального строительства, только в случае выполнения таких работ на объектах, указанных в статье 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, не все виды и группы видов работ по капитальному ремонту требуют получения свидетельства саморегулируемой организации.
Действующим жилищным законодательством, а также Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" требований к получению подрядчиками, поставщиками и исполнителями лицензий и иных разрешительных документов (за исключением упомянутых свидетельств саморегулируемой организации) для оказания услуг и выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, не установлено.
Между тем, из содержания оспариваемого прокурором пункта 4.1 Порядка следует, что наличие у подрядчиков свидетельства саморегулируемой организации, лицензии и иных разрешительных документов на выполнение работ, связанных с проведением капитального ремонта, является обязательным условием участия подрядчиков в конкурсе, независимо от вида выполняемых работ, что противоречит федеральному законодательству, поскольку по существу вводит дополнительные, обременительные требования к подрядчикам, поставщикам и исполнителям, участвующим в конкурсных процедурах.
Такое правовое регулирование противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, ущемляет право на осуществление предпринимательской деятельности в указанной сфере, и создает условия для проявления коррупции.
Статья 6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что профилактика коррупции осуществляется путем применения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Подпунктом "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 определено, что коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Предусмотренное в пункте 4.1 Порядка условие участия подрядчиков в конкурсе свидетельствует о том, что требования, предъявляемые к подрядным организациям, оказывающим услуги (выполняющим работы) по капитальному ремонту общего имущества, являются обременительными и создают условия для проявления коррупции.
С учетом изложенного, пункт 4.1 Порядка также подлежит признанию недействующим.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку постановление Правительства Магаданской области от 24.07.2014 N 604-пп и утвержденный им Порядок (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30.10.2014 N 922-пп) в оспариваемой части до настоящего времени не применялись, права граждан и организаций на основании указанного постановления не были реализованы, имеются основания для признания оспоренной части постановления и утвержденного им Порядка недействующими со дня принятия постановления Правительства Магаданской области от 24.07.2014 N 604-пп.
По изложенным мотивам оспоренные в части положения нормативного правового акта подлежит признанию недействующими со дня принятия.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
заявление первого заместителя прокурора Магаданской области удовлетворить.
Признать недействующими со дня принятия:
- пункт 1 постановления Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп "Об утверждении Порядка привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме" (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп) в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями";
- пункт 1.1 в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", абзац 3 пункта 1.3 в части слов "или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором", пункт 4.1 Порядка привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп).
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Магаданский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, то есть с 1 декабря 2014 года.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
РЕШЕНИЕ МАГАДАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА ОТ 24.11.2014 N 3-17/2014
Разделы:Капитальный ремонт многоквартирного дома; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
МАГАДАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 ноября 2014 г. по делу N 3-17/2014
Дело N 3-17/2014
Магаданский областной суд в составе председательствующего судьи Магаданского областного суда С.В. Бобылева,при секретаре судебного заседания К.,
с участием: представителя заявителя - заместителя начальника отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Магаданской области Т., представителей заинтересованных лиц - Правительства Магаданской области Р., некоммерческой организации "Фонд капитального ремонта Магаданской области" С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 24 ноября 2014 года в г. Магадане, в помещении Магаданского областного суда, гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Магаданской области о признании недействующими пункта 1 постановления Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп "Об утверждении Порядка привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме" (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп) в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", пункта 1.1 утвержденного Порядка в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", абзаца 3 пункта 1.3 Порядка в части слов "или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором", пункта 4.1 Порядка,
установил:
первый заместитель прокурора Магаданской области обратился в Магаданский областной суд с заявлением о признании недействующими пункта 1 постановления Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп "Об утверждении Порядка привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме" в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", пункта 1.1 утвержденного Порядка в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", абзаца 3 пункта 1.3 Порядка в части слов "или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором", пункта 4.1 Порядка.
В обоснование требований указал, что постановлением Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп утвержден Порядок привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (далее - Порядок).
Постановление официально опубликовано в приложении к газете "Магаданская правда" N 62 (20714) от 5 августа 2014 года.
Абзацем 3 пункта 1.3 Порядка предусмотрено, что техническим заказчиком в названном Порядке является региональный оператор или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором.
По мнению заявителя, абзац 3 пункта 1.3 Порядка в части определения техническим заказчиком органа местного самоуправления и муниципального бюджетного учреждения не соответствует требованиям части 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что случаи, при которых функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах осуществляются органами местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором, могут быть предусмотрены только законом субъекта Российской Федерации.
Поскольку закон Магаданской области, предусматривающий случаи передачи функции технического заказчика работ по капитальному ремонту органам местного самоуправления и (или) муниципальным бюджетным учреждениям в настоящее время не принят, и Законом Магаданской области от 29.07.2013 N 1638-ОЗ "Об обеспечении проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, расположенных на территории Магаданской области", в соответствии с которым разработан Порядок, такие случаи не определены, полагал, что абзац 3 пункта 1.3 Порядка в части слов "или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором" принят за пределами компетенции Правительства Магаданской области.
По аналогичным основаниям, по мнению заявителя, являются незаконными в оспариваемой части пункт 1 постановления от 24 июля 2014 года N 604-пп и пункт 1.1 Порядка, предусматривающие привлечение органами местного самоуправления муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
Кроме того, заявитель просил признать недействующим пункт 4.1 Порядка, устанавливающий, что к участию в конкурсе допускаются подрядчики поставщики, исполнители, имеющие в наличии свидетельство саморегулируемой организации, лицензии и иные разрешительные документы на выполнение работ, связанных с проведением капитального ремонта, указывая на то, что в соответствии с частью 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, частями 2, 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации не все работы по капитальному ремонту требуют наличия свидетельства саморегулируемой организации, лицензии и иных разрешительных документов.
Ссылаясь на указанные противоречия оспариваемых положений Порядка федеральному законодательству, утверждал также, что пункт 4.1 Порядка содержит завышенные требования к участнику конкурса, в связи с чем содержит коррупциогенный фактор, указанный в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.
Уточнив предмет требований, просил признать оспариваемые в части положения недействующими со дня принятия постановления Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп.
В письменных возражениях на заявление прокурора Правительство Магаданской области указало, что оспариваемые нормативные положения действующему законодательству не противоречат, прав, свобод и законных интересов подрядных организаций, привлекаемых региональным оператором для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Магаданской области, а также иных лиц, не нарушают.
Утверждает, что в пункте 1 постановления Правительства Магаданской области от 24.07.2014 N 604-пп и наименовании Порядка указано о привлечении органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций, в том числе в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации; указание на часть 3 статьи 182 названного Кодекса явилось технической ошибкой, которая в настоящее время устранена постановлением Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 г. N 922-пп.
Полагает, что в силу прямого указания на норму Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающей случаи передачи функций технического заказчика органу местного самоуправления, муниципальному бюджетному учреждению, нормативные положения Порядка не противоречат федеральному законодательству.
Определением Магаданского областного суда от 10 ноября 2014 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен региональный оператор по организации и проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Магаданской области некоммерческая организация "Фонд капитального ремонта Магаданской области".
В письменном мнении относительно заявления региональный оператор считает оспариваемое в части постановление законным и обоснованным.
В судебном заседании представитель заявителя заместитель начальника отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Магаданской области доводы, изложенные в заявлении и дополнении к нему, поддержала, просила удовлетворить заявленные требования и признать недействующими оспариваемые в части пункты нормативного правового акта, в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп.
Представители заинтересованных лиц Правительства Магаданской области и некоммерческой организации "Фонд капитального ремонта Магаданской области" против удовлетворения заявления возражали, полагали необходимым в удовлетворении требований отказать по доводам, изложенным в представленных возражениях.
Выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявления первого заместителя прокурора Магаданской области.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий (часть 6 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 9 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относятся, помимо полномочий, указанных в пунктах 1 - 8.2, иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, названным Кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления.
Статьей 167 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов, направленных на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, которыми создается региональный оператор, решается вопрос о формировании его имущества, утверждаются учредительные документы регионального оператора, устанавливается порядок деятельности регионального оператора.
В силу статьи 178 Жилищного кодекса Российской Федерации региональный оператор является юридическим лицом, созданным субъектом Российской Федерации в организационно-правовой форме фонда.
Деятельность регионального оператора, осуществляющего, в том числе, функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Жилищным Кодексом Российской Федерации, принятыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 178 названного Кодекса).
Согласно пункту 3 части 2 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации региональный оператор в целях обеспечения выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме обязан привлечь для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту подрядные организации, заключить с ними от своего имени соответствующие договоры.
Законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены случаи, при которых функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, могут осуществляться органами местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором (часть 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации).
В целях реализации статьи 167 Жилищного кодекса Российской Федерации Магаданской областной Думой принят Закон Магаданской области от 29.07.2013 N 1638-ОЗ (ред. от 08.08.2014) "Об обеспечении проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, расположенных на территории Магаданской области" (далее - Закон N 1638-ОЗ).
Статьей 6 указанного Закона предусмотрено создание на территории Магаданской области регионального оператора, осуществляющего, в том числе, функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в котором формируют фонд капитального ремонта на счете регионального оператора.
В силу пункта 3 статьи 7 Закона N 1638-ОЗ привлечение региональным оператором подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме осуществляется на конкурсной основе.
Порядок привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме устанавливается постановлением Правительства Магаданской области (пункт 4 статьи 7 названного Закона).
В соответствии с подпунктом 15 пункта 2 статьи 1 и пунктом 4 статьи 7 Закона N 1638-ОЗ, Правительство Магаданской области 24 июля 2014 года приняло постановление N 604-пп, пунктом 1 которого утвержден Порядок привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (далее - Порядок).
Пунктом 1.1 Порядка установлено, что настоящий Порядок привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме разработан в соответствии со статьей 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 7 Закона Магаданской области от 29 июля 2013 г. N 1638-ОЗ "Об обеспечении проведения капитального ремонта имущества многоквартирных домов, расположенных на территории Магаданской области" и определяет основные требования к организации и проведению региональным оператором, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями отбора подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Магаданской области, осуществляемого в рамках Региональной программы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах с использованием средств собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора, субсидий, полученных из федерального, областного, муниципального бюджетов, финансовой поддержки за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
В абзаце 3 пункта 1.3 Порядка определено содержание понятия "технический заказчик" для целей оспариваемого (в части) акта, под которым понимается региональный оператор или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором. Технический заказчик одновременно является организатором конкурса.
Постановлением Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп в постановление от 24 июля 2014 года N 604-пп внесены изменения: в наименовании и пункте 1 постановления слова "частью 3" заменены словами "частью 4"; в наименовании и пункте 1.1 Порядка слова "частью 3" заменены словами "частью 4". Постановление официально опубликовано в приложении к газете "Магаданская правда" N 90 (20742) от 11 ноября 2014 года.
Проанализировав нормы, содержащиеся в Жилищном кодексе Российской Федерации и принятым в соответствии с ним Законом N 1638-ОЗ, сопоставив их с положениями постановления Правительства Магаданской области 24 июля 2014 года N 604-пп и утвержденного им Порядка (с учетом внесенных в него изменений постановлением от 30 октября 2014 года N 922-пп), суд приходит к выводу о том, что отдельные положения правового акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации противоречат федеральному законодательству.
По делу установлено, что оспариваемый в части нормативный правовой акт был разработан и принят, как следует из его преамбулы и пункта 1.1 Порядка, во исполнение статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 7 Закона N 1638-ОЗ и определяет требования к организации работ по проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории области, осуществляемого в рамках Региональной программы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах.
Из приведенных выше нормативных положений статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации следует, что по общему правилу, привлечение для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме осуществляется региональным оператором.
Передача функций технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора органам местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании договора, заключенного с региональным оператором, возможна только в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 22 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации техническим заказчиком может выступать лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключать договоры о подготовке проектной документации, о капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготовке заданий на выполнение указанных видов работ, утверждение проектной документации и осуществление иных функций.
Таким образом, возникновению обязательств по осуществлению функций технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах муниципальных образований и (или) муниципальных бюджетных учреждений должна предшествовать процедура наделения органов местного самоуправления такими полномочиями.
Вместе с тем, как установлено судом, случаи, при которых функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме могут осуществляться органами местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании договора, заключенного с региональным оператором, Законом N 1638-ОЗ, а также иным законом Магаданской области, не предусмотрены.
Напротив, из пункта 3 статьи 7 Закона N 1638-ОЗ следует, что привлечение подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме на конкурсной основе осуществляется только региональным оператором.
Согласно разделу III Региональной программы "Капитальный ремонт общего имущества многоквартирных домов, расположенных на территории Магаданской области" на период по 2044 год, утвержденной постановлением Правительства Магаданской области от 29.05.2014 N 455-пп (далее - Программа) исполнителями Программы по обеспечению своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Магаданской области являются министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Магаданской области и региональный оператор - некоммерческая организация "Фонд капитального ремонта Магаданской области.
Органы местного самоуправления выступают лишь участниками региональной Программы наравне с собственниками помещений в многоквартирном доме, жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами, а также организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами (управляющими организациями, товариществами собственников жилья).
При этом, в соответствии с разделом III региональной Программы, муниципальные бюджетные учреждения ни исполнителями, ни участниками программы не являются.
Системное толкование и анализ оспариваемых в части пунктов во взаимосвязи с приведенными выше нормами федерального законодательства позволяют прийти к убеждению, что органы местного самоуправления и муниципальные бюджетные учреждения не наделены полномочиями по осуществлению функций технического заказчика по отбору и привлечению подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Магаданской области.
Таким образом, часть 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации по своему содержанию является отсылочной нормой, и не предусматривает случаи, при которых функции технического заказчика могут осуществляться органами местного самоуправления и муниципальными бюджетными учреждениями.
Порядок привлечения иных подрядных организаций для оказания услуг (выполнения работ) по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Магаданской области, определяется по правилам части 2 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации.
При таком положении, суд приходит к выводу о том, что пункт 1 постановления от 24 июля 2014 года N 604-пп в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", пункт 1.1 Порядка в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", абзац 3 пункта 1.3 Порядка в части слов "или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором" (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп), приняты Правительством Магаданской области в противоречие части 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, в связи с чем подлежат признанию недействующими в оспариваемой части.
Доводы представителя областной Думы о том, что непринятие в настоящее время закона Магаданской области, предусматривающего случаи, при которых функции технического заказчика могут осуществляться органами местного самоуправления и муниципальными бюджетными учреждениями на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором, не исключает установление такого правового регулирования в будущем, судом во внимание не принимаются, поскольку органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять свои полномочия в соответствии с действующим Жилищным кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Оценивая законность оспариваемого пункта 4.1 Порядка, суд приходит к следующему.
Пункт 4.1 Порядка предусматривает, что к участию в конкурсе допускаются подрядчики поставщики, исполнители, у которых имеются в наличии свидетельство саморегулируемой организации, лицензии и иные разрешительные документы на выполнение работ, связанных с проведением капитального ремонта.
В соответствии со статьей 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации осуществление строительной и иной связанной с нею деятельности является источником повышенной опасности для окружающих.
Согласно части 3 статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение указанного в части 1 данной статьи ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Так, в частности, Градостроительный кодекс Российской Федерации в части 2 статьи 52 предусмотрел, что виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.
Статьей 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам; перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (части 1, 4).
Положения части 8 приведенной выше нормы закона определяют, что допуск к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, подтверждается выданным саморегулируемой организацией свидетельством о допуске к определенному виду или видам таких работ.
Согласно части 3 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации для выполнения работ, требующих наличия выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, региональный оператор обязан привлечь к выполнению таких работ индивидуального предпринимателя или юридическое лицо, имеющих соответствующее свидетельство о допуске к таким работам.
По смыслу приведенных правовых норм, наличие у подрядчиков выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к выполнению работ по капитальному ремонту, в том числе общего имущества в многоквартирном доме (в соответствии со статьей 166 Жилищного кодекса включающему в себя: ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения; ремонт или замену лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, ремонт лифтовых шахт; ремонт крыши; ремонт подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирном доме; ремонт фасада; ремонт фундамента многоквартирного дома) требуется только при выполнении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, установлен приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624 (далее - Перечень).
В соответствии с названным Перечнем, такие виды работ по капитальному ремонту как: защитное покрытие лакокрасочными материалами; устройство кровель; фасадные работы; устройство и демонтаж системы водопровода и канализации; устройство системы электроснабжения; устройство электрических и иных сетей управления системами жизнеобеспечения зданий и сооружений (пункты 12.3, 13 - 13.3, 14 - 14.2, 15.1, 15.5, 15.6 раздела III Перечня) требуют получения свидетельства о допуске на виды работ, влияющие на безопасность объекта капитального строительства, только в случае выполнения таких работ на объектах, указанных в статье 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, не все виды и группы видов работ по капитальному ремонту требуют получения свидетельства саморегулируемой организации.
Действующим жилищным законодательством, а также Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" требований к получению подрядчиками, поставщиками и исполнителями лицензий и иных разрешительных документов (за исключением упомянутых свидетельств саморегулируемой организации) для оказания услуг и выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, не установлено.
Между тем, из содержания оспариваемого прокурором пункта 4.1 Порядка следует, что наличие у подрядчиков свидетельства саморегулируемой организации, лицензии и иных разрешительных документов на выполнение работ, связанных с проведением капитального ремонта, является обязательным условием участия подрядчиков в конкурсе, независимо от вида выполняемых работ, что противоречит федеральному законодательству, поскольку по существу вводит дополнительные, обременительные требования к подрядчикам, поставщикам и исполнителям, участвующим в конкурсных процедурах.
Такое правовое регулирование противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, ущемляет право на осуществление предпринимательской деятельности в указанной сфере, и создает условия для проявления коррупции.
Статья 6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что профилактика коррупции осуществляется путем применения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Подпунктом "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 определено, что коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Предусмотренное в пункте 4.1 Порядка условие участия подрядчиков в конкурсе свидетельствует о том, что требования, предъявляемые к подрядным организациям, оказывающим услуги (выполняющим работы) по капитальному ремонту общего имущества, являются обременительными и создают условия для проявления коррупции.
С учетом изложенного, пункт 4.1 Порядка также подлежит признанию недействующим.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку постановление Правительства Магаданской области от 24.07.2014 N 604-пп и утвержденный им Порядок (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30.10.2014 N 922-пп) в оспариваемой части до настоящего времени не применялись, права граждан и организаций на основании указанного постановления не были реализованы, имеются основания для признания оспоренной части постановления и утвержденного им Порядка недействующими со дня принятия постановления Правительства Магаданской области от 24.07.2014 N 604-пп.
По изложенным мотивам оспоренные в части положения нормативного правового акта подлежит признанию недействующими со дня принятия.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление первого заместителя прокурора Магаданской области удовлетворить.
Признать недействующими со дня принятия:
- пункт 1 постановления Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп "Об утверждении Порядка привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме" (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп) в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями";
- пункт 1.1 в части слов "органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями", абзац 3 пункта 1.3 в части слов "или орган местного самоуправления, муниципальное бюджетное учреждение в случае, если функции технического заказчика переданы им на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором", пункт 4.1 Порядка привлечения региональным оператором, в том числе в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Правительства Магаданской области от 24 июля 2014 года N 604-пп (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 30 октября 2014 года N 922-пп).
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Магаданский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, то есть с 1 декабря 2014 года.
Председательствующий
судья
Магаданского областного суда
С.В.БОБЫЛЕВ
судья
Магаданского областного суда
С.В.БОБЫЛЕВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)