Судебные решения, арбитраж
Техническая эксплуатация жилищного фонда. Предоставление коммунальных услуг; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 03 апреля 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 10 апреля 2014 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смотровой Н.Н.
судей М.В. Соловьевой, С.С. Филимоновой
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Далоевым А.Т.
при участии:
от заявителя: представитель по доверенности от 03.03.2014 выдана сроком по 01.12.2014 Ботченко А.Ю., представитель по доверенности от 30.12.2013 выдана сроком по 01.12.2014 Тимченко Е.Ю., представитель по доверенности от 05.11.2013 выдана сроком по 05.11.2014 Андреева С.М.
от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 10.01.2014 сроком до 31.12.2014 Опруженков А.В.
от третьего лица: не явился, извещен надлежащим образом.
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Теплотранспортная компания"
на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 31.01.2014 по делу N А53-25164/2013
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Теплотранспортная компания"
к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области
при участии третьего лица Попова Евгения Анатольевича; Администрации г. Ростова-на-Дону
о признании незаконным решения,
принятое в составе судьи Бондарчук Е.В.
установил:
общество с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ - ТТК" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконными решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) от 25.10.13 г. по делу N 1525/02.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация муниципального образования г. Ростов-на-Дону (далее - администрация) и Попов Евгений Анатольевич.
Заявление мотивировано отсутствием в действиях общества по ограничению водоснабжения при реконструкции сетей горячего водоснабжения нарушения запрета, установленного п. 4 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2010 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - закон N 135-ФЗ).
Решением от 31.01.14 г. суд отказал обществу в удовлетворении заявления. Судебный акт мотивирован тем, что действия общества по прекращению горячего водоснабжения в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения сверх предельно допустимого срока, установленного постановлением Правительства РФ от 06.05.11 N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" (далее - постановление N 354) и Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 07.04.2009 N 20 "Об утверждении СанПиН 2.1.4.2496-09" (далее - СанПиН 2.1.4.2496-09), ущемили законные интересы жителей 8 микрорайона г. Ростова-на-Дону, тем самым нарушив п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ. Довод общества об отсутствии в его действиях по перерывам в горячем водоснабжении нарушения закона N 135-ФЗ, поскольку им проводилась реконструкция, а не профилактический ремонт и потому положения постановления N 354, СанПиН 2.1.4.2496-09 на сложившуюся ситуацию не распространяются судом отклонен со ссылкой на то, что ни один из указанных обществом актов не содержит такое понятие, как реконструкция, а имеет место ссылка на возможность проведения ремонта (профилактического ремонта), и суду не были представлены доказательства, свидетельствующие о том, что положениями иных нормативных актов законодателем предусмотрен иной порядок проведения ремонтных, работ либо реконструкций либо иных работ.
Не согласившись с решением суда, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления. Жалоба мотивирована ссылками на следующие обстоятельства. Управление неверно квалифицировало произведенные обществом перерывы в горячем водоснабжении на срок более 14 дней в качестве нарушения п. 4 ч. 1 ст. 135-ФЗ, так как у общества не было рентабельной возможности поставки тепловой энергии - реконструкция участка теплотрассы (ТК 2527-ТК 2527/25), в связи с которой допущены указанные перерывы, была необходима в связи с длительным сроком эксплуатации тепловых сетей (1985 год постройки), превышающий нормативный, а также их неудовлетворительным техническим состоянием. Реконструкция участка теплотрассы произведена в межотопительный период в целях обеспечения своевременной и качественной подготовки жилищного фонда, объектов инженерной и социальной инфраструктуры города к эксплуатации в осеннее-зимний период 2013-2014 г., а также в соответствии с п. 8.1 Постановления Администрации города Ростова-на-Дону от 10.04.2013 г. N 377.
Управление и суд применили к спорным правоотношениям не относящиеся к ним нормы правовых актов - постановление N 354 и СанПиН 2.1.4.2496-09, которые относятся к нормам жилищного законодательства, определяющих продолжительность перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения, и по сфере регулирования не подлежат применению в отношении реконструкции и капитального ремонта линейных объектов. Обществом производился вывод теплотрассы в ремонт в связи с реконструкцией, а не ежегодный профилактический ремонт. Указанные управлением и судом нормы СанПиН 2.1.4.2496-09 регулируют отключение горячего водоснабжения только в период профилактических ремонтов и не содержит срока приостановления горячего водоснабжения в период проведения работ связанных с реконструкцией теплотрассы. К отношениям, связанным с производством, передачей, потреблением горячей воды при осуществлении горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), применяются положения Федерального закона от 27.07.10 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - закон N 190-ФЗ) и принятое на его основании постановление Правительства РФ от 06.09.2012 N 889 "О выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей" (далее - постановление N 889), а также строительные нормы и правила, регламентирующие строительство. В соответствии с ч. 1 ст. 21 закона N 190-ФЗ общество согласовало с администрацией вывод спорного участка теплотрассы в ремонт. Вывод теплотрассы в ремонт произведен обществом на основании и в соответствии с согласованной Департаментом ЖКХ и энергетики города Ростова-на-Дону Инвестиционной программой, с согласованной в установленном порядке проектно-сметной документацией, согласованным администрацией графиком производства работ, в связи с реконструкцией участка теплотрассы.
Обществом были предоставлены нормативные акты, определяющие порядок проведения ремонтных работ, связанных с реконструкцией теплотрасс: Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденного Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 года N 170 (пункт 5.1.5), Типовая инструкция по технической эксплуатации тепловых сетей и систем коммунального хозяйства, утвержденного Приказом Госстроя РФ от 13.12.2000 года N 285; Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минэнерго РФ от 19.06.2003 года N 229. Согласно СНиП 3.01.01-85 "Строительные нормы и правила организация строительного производства" продолжительность строительства не должна превышать нормативную продолжительность строительства, определенную по СНиП 1.04.03-85* "Нормы продолжительности строительства и задела в строительстве предприятий, зданий и сооружений". Согласно разделу 7* "Городские инженерные сооружения" СНиП 3.01.01-85 и имеющейся там таблице минимальная общая норма продолжительности строительных работ инженерной коммуникации -1 месяц.
Технологически выполнить реконструкцию теплотрассы с прекращением горячего водоснабжения потребителей в иные сроки, нежели определенными проектно-сметной документацией и графиком производства работ, не представляется возможным. Общество по указанию администрации минимизировало сроки перерывов в горячем водоснабжении, разделив реконструкцию теплотрассы на три этапа.
Управление в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее удовлетворения, ссылаясь на законность оспариваемого в деле решения комиссии управления. Общество нарушило предельно допустимый срок перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения (14 дней), установленный постановлением N 354, СанПиН 2.1.4.2496-09. Пунктом 1.2 СанПиН 2.1.4.2496-09 установлено, что они являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, чья деятельность связана с организацией и (или) обеспечением систем централизованного горячего водоснабжения. Действия общества по прекращению горячего водоснабжения в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения сверх предельно допустимого срока, установленного постановлением N 354, ущемили законные интересы жителей 8 микрорайона г. Ростова-на-Дону, тем самым нарушив п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ. Утвержденные постановлением N 354 "Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" (далее - Правила предоставления коммунальных услуг) обязательны для общества и в числе прочего определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг. Приложением N 1 к названным Правилам установлена допустимая продолжительность перерывов предоставления коммунальной услуги и допустимые отклонения качества коммунальной услуги для горячего водоснабжения. Так, продолжительность перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о техническом регулировании СанПиН 2.1.4.2496-09, а именно п. 3.1.11, согласно которому, в период ежегодных профилактических ремонтов отключение систем горячего водоснабжения не должно превышать 14 суток. Данный перечень является закрытым и не содержит иных сроков и случаев для перерывов в предоставлении коммунальной услуги по горячему водоснабжению на более долгий период. В своей апелляционной жалобе общество ссылается на нормы закона N 190-ФЗ и "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда", утвержденные Постановлением Госстроя России N 170 от 27.09,2003 года, однако данные правовые акты не содержат понятие "реконструкция", а содержат исключительно понятие "ремонт".
Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. В судебном заседании на основании ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 27.03.14 г. до 03.04.14 г., о чем на сайте суда в сети Интернет размещено извещение. После перерыва судебное заседание продолжено.
Третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения уведомлены надлежащим образом, в связи с чем и на основании ч. 3 ст. 156 АПК РФ судебное заседание проводится без их участия.
В судебном заседании представители общества настаивали на отмене решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведенные в апелляционной жалобе с дополнением к ней.
Представитель управления возражал против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на его законность и на доводы, приведенные в отзыве на апелляционную жалобу.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 07.06.13 г. в управление поступило заявление Попова Е.А. о неправомерных, по его мнению, действиях общества, выразившихся в необоснованно долговременном отключении горячей воды в 8-м микрорайоне Северного жилого массива (СЖМ) г. Ростова-на-Дону по адресам: ул. Орбитальная 40, 42, 44, 44/1, 44/2; ул. Космонавтов 36, 36/1, 38, 38/1, 40, 42; ул. Космонавтов 216, 32а, 326, 32в/21 в, 34, 34а, 346, 34/1, 36/4, ул. Королева 21, 23а.
В соответствии с графиком производства работ по реконструкции участка теплотрассы в 8-м микрорайоне г. Ростова-на-Дону (ТК 2527 - ТК 2527/25) от 10.04.2013 отключение горячего водоснабжения должно было осуществляться в три этапа: с 05.06.2013 по 02.07.2013; с 02.07.2013 по 23.07.2013; с 23.07.2013 по 05.09.2013.
По заявлению управлением возбуждено дело N 1525/02 по признакам нарушения обществом антимонопольного законодательства.
В ходе рассмотрения антимонопольного дела комиссией управления было установлено следующее.
Обществом в соответствии с п. п. 1.7 "Инвестиционной программы ООО "Лукойл-ТТК" в г. Ростове-на-Дону" на 2013 год" была запланирована реконструкция теплотрассы (ТК 2527 - ТК 2527/25) в 8-м микрорайоне г. Ростова-на-Дону.
Согласно графику производства работ по реконструкции участка теплотрассы в 8-м микрорайоне г. Ростова-на-Дону (ТК 2527 - ТК 2527/25) от 10.04.2013 года отключение горячего водоснабжения должно было осуществляться в три этапа: с 05.06.2013 по 02.07.2013; с 02.07.2013 по 23.07.2013; с 23.07.2013 по 05.09.2013.
В соответствии с письменными пояснениями и выписками из оперативного журнала общества, факт отключения горячего водоснабжения на участке теплотрассы ТК 2527/25 - ТК 2527/27 по адресам: ул. Орбитальная 40, 42, 44, 44/1, 44/2; ул. Космонавтов 36/2 был зафиксирован 10.06.2013 года в 09 час. 10 мин. Включение горячего водоснабжения на этом участке было зафиксировано 03.07.2013 года в 17 час. 00 мин. Общая продолжительность отсутствия горячей воды составила 23 дня.
Отключение горячего водоснабжения на участке теплотрассы ТК 2527/17 - ТК 2527/11 по адресам: ул. Космонавтов 36, 36/1, 38, 38/1, 40, 42 было произведено 03.07.2013 года в 17 час. 40 мин. Включение горячего водоснабжения на этом участке было произведено 23.07.2013 года в 14 час. 35 мин. Общая продолжительность отсутствия горячей воды составила 20 дней.
Отключение горячего водоснабжения на участке теплотрассы ТК 2527/11 - ТК 2527 по адресам: ул. Космонавтов 216, 32а, 326, 32в/21в, 34, 34а, 346, 34/1, 36/4, ул. Королева 21, 23а было произведено 26.07.2013 года в 11 час 13 мин. Включение горячего водоснабжения на этом участке было произведено 23.08.2013 года в 11 час. 40 мин. Общая продолжительность отсутствия горячей воды составила 28 дней.
Управление квалифицировало данные отключения как превышающие предельные сроки продолжительности перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения (14 суток), установленные постановлением N 345 и п. 3.1.11 СанПиН 2.1.4.2496-09.
25.10.13 г. комиссией управления в связи с установлением данных фактов отключений по делу N 1525/02 принято решение, которым: общество признано нарушившим п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ (п. 1); прекращено рассмотрение дела в связи с добровольным устранением обществом нарушения антимонопольного законодательства (п. 2); решеное не выдавать обществу предписания (п. 3).
Согласно решению комиссии управления в качестве нарушающих п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ признаны действия общества по прекращению горячего водоснабжения в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения сверх предельно допустимого срока, установленного постановлением N 354, чем ущемлены законные интересы жителей 8 микрорайона г. Ростова-на-Дону.
Не согласившись с указанным решением, общество обжаловало его в арбитражный суд.
Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что заявление общества подлежало удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе: экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела положение общества на рынке услуг по передаче тепловой энергии в отношении спорных жилых домов в качестве субъекта естественной монополии, поскольку теплопринимающее оборудование данных домов подключено только к тепловым сетям, эксплуатируемым обществом. Оказываемые обществом услуги по передаче тепловой энергии не могут быть заменены иными услугами, равно как не могут быть заменены услугами других организаций. Горячее водоснабжение (теплоснабжение) спорных жилых домов осуществляется по системе открытого типа (водяная система теплоснабжения, в которой технологической схемой предусмотрен разбор теплоносителя (сетевой воды) на бытовые, технологические и другие нужды потребителей).
С учетом изложенного, общество обязано соблюдать запреты, установленные в т.ч. п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ при горячем водоснабжении (теплоснабжении) спорных жилых домов как субъект естественной монополии.
Судом первой инстанции также установлено, подтверждается материалами дела и признаются обществом установленные комиссией управления при рассмотрении антимонопольного дела следующие факты отключения обществом горячего водоснабжения в спорных домах:
- - на 23 дня в период с 10.06.13 г. по 03.07.13 г. на участке теплотрассы ТК 2527/25 - ТК 2527/27 по адресам: ул. Орбитальная 40, 42, 44, 44/1, 44/2; ул. Космонавтов 36/2;
- - на 20 дней в период с 03.07.13 г. по 23.07.13 г. на участке теплотрассы ТК 2527/17 - ТК 2527/11 по адресам: ул. Космонавтов 36, 36/1, 38, 38/1, 40, 42;
- - на 28 дней в период с 26.07.13 г. по 23.08.13 г. на участке теплотрассы ТК 2527/11 - ТК 2527 по адресам: ул. Космонавтов 216, 32а, 326, 32в/21в, 34, 34а, 346, 34/1, 36/4, ул. Королева 21, 23а.
Комиссия управления признала данные действия общества по прекращению горячего водоснабжения жилых домов на сроки, превышающие 14 дней, нарушением установленного п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ запрета.
С учетом изложенного на основании ч. 5 ст. 200 АПК РФ управление как орган, принявший оспариваемый в деле ненормативный правовый акт, обязано доказать, что общество нарушило нормативно установленные предельные сроки прекращения подачи горячей воды и что этими действиями общество нарушило запрет, установленный п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ.
Дополнительно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что управление наличия указанных двух обстоятельств не доказало.
Так, согласно ч. 1 ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд в числе прочего определяет, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу.
Оценив обстоятельства дела, доводы участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что управление применило к спорным правоотношениям, в рамках которых обществом произведены указанные выше перерывы в горячем водоснабжении нормативные правовые акты, не регулирующие данные правоотношения.
В частности, комиссия управления определила максимально допустимый для общества период прекращения горячего водоснабжения на основании положений постановления N 354 и п. 3.1.11 СанПиН 2.1.4.2496-09, указав, что общество осуществляло данные действия при производстве ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения сверх предельно допустимого срока.
Применение данных правовых актов к спорным правоотношениям управление обосновало следующим образом.
В соответствии с п. 1 "Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов", утвержденных Постановлением Правительства N 354 от 06.05.2011 года, (далее - Правила) настоящие Правила регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах, собственникам и пользователям жилых домов, в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, порядок заключения договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении, порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг, а также регламентируют вопросы, связанные с наступлением ответственности исполнителей и потребителей коммунальных услуг.
Данные Правила начали действовать с 09.06.2011 года.
Согласно пп. (в) п. 3 Правил одним из условий предоставления коммунальных услуг потребителю в многоквартирном доме или в жилом доме (домовладении) является предоставление коммунальных услуг потребителю которое осуществляется круглосуточно (коммунальной услуги по отоплению - круглосуточно в течение отопительного периода), то есть бесперебойно либо с перерывами, не превышающими продолжительность, соответствующую требованиям к качеству коммунальных услуг, приведенным в приложении N 1.
Приложением N 1 установлена допустимая продолжительность перерывов предоставления коммунальной услуги и допустимые отклонения качества коммунальной услуги для горячего водоснабжения:
- - 8 часов (суммарно) в течение 1 месяца;
- - 4 часа единовременно, при аварии на тупиковой магистрали - 24 часа подряд;
- - продолжительность перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о техническом регулировании СанПиН 2.1.4.2496-09, а именно п. 3.1.11 согласно которому, в период ежегодных профилактических ремонтов отключение систем горячего водоснабжения не должно превышать 14 суток.
Данный перечень является закрытым и не содержит иных сроков и случаев для перерывов в предоставлении коммунальной услуги по горячему водоснабжению на более долгий период. Общество ссылается на нормы закона N 190-ФЗ и "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда", утвержденные Постановлением Госстроя России N 170 от 27.09,2003 года, однако данные правовые акты не содержат понятие "реконструкция", а содержат исключительно понятие "ремонт".
Таким образом, из приведенной выше аргументации следует, что управление оценило произведенные обществом перерывы в горячем водоснабжении спорных домов как осуществленные в ходе ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения, для которых п. 3.1.11 СанПиН 2.1.4.2496-091 установлен предельный срок отключения в 14 суток.
Вместе с тем, согласно п. 1.1, 1.2 СанПиН 2.1.4.2496-091, определяющих область применения данных правил, они устанавливают гигиенические требования к качеству воды и организации систем централизованного горячего водоснабжения (далее - СЦГВ), а также правила контроля качества воды, подаваемой СЦГВ, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности и направлены на обеспечение эпидемиологической безопасности, безвредности химического состава, а также благоприятные органолептические свойства горячей воды, используемой населением для хозяйственно-бытовых нужд.
Из собранных комиссией управления при рассмотрении дела N 1525/02 и собранных на стадии рассмотрения дела в суде первой инстанции материалов не следует, что установленные комиссией управления три эпизода прекращения горячего водоснабжения были произведены обществом в рамках осуществления в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения именно ежегодных ремонтных и профилактических работ.
Согласно доводам общества, данное прекращение горячего водоснабжения было произведено обществом в ходе проведения работ по реконструкции теплотрассы, а не в ходе ежегодных ремонтных и профилактических работ.
Работы по реконструкции теплотрассы как линейного объекта производились на основании и в соответствии с согласованной Департаментом ЖКХ и энергетики города Ростова-на-Дону Инвестиционной программой, с согласованной в установленном порядке проектно-сметной документацией, согласованным администрацией графиком производства работ, предусматривающим, в том числе периоды прекращения горячего водоснабжения. В рамках производства данных работ обществом на основании закона N 170-ФЗ производился вывод участка реконструируемой теплотрассы в ремонт в определенном законом N 170-ФЗ и принятом на его основании постановлении N 889 порядке.
Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту регулируются градостроительным законодательством (ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).
- Согласно п. 14.1 ст. 1 ГрК РФ, реконструкция линейных объектов - это изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов;
- Согласно п. 14.3 ст. 1 ГрК РФ, капитальный ремонт линейных объектов - изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов;
- Легальные определения используемых в отношениях по теплоснабжению понятий ремонта теплосетей, его видов приведены в утвержденной приказом Госстроя от 13.12.2000 N 285 Типовой инструкции по технической эксплуатации тепловых сетей систем коммунального теплоснабжения (далее - Типовая инструкция), которая устанавливает требования к технической эксплуатации тепловых сетей и сооружений на них, выполнение которых необходимо для обеспечения надежной и экономичной работы систем коммунального теплоснабжения, бесперебойного отпуска тепловой энергии и теплоносителей.
На основе Типовой инструкции в организациях, эксплуатирующих тепловые сети, должны составляться местные инструкции по эксплуатации тепловых сетей с учетом технических особенностей и конкретных условий без снижения требований, установленных настоящей Типовой инструкцией.
В п. 1.1 Типовой инструкции указано, что она предназначена для теплоснабжающих организаций жилищно-коммунального хозяйства независимо от организационно-правовой формы, имеющих в собственности или на ином законном основании тепловые сети и тепловые пункты.
На основе Типовой инструкции в организациях, эксплуатирующих тепловые сети, должны составляться местные инструкции по эксплуатации тепловых сетей с учетом технических особенностей и конкретных условий без снижения требований, установленных настоящей Инструкцией.
Требования Инструкции должны учитываться при выполнении проектных, монтажных, ремонтных, наладочных работ, а также технического диагностирования коммунальных тепловых сетей, насосных станций, центральных тепловых пунктов.
В п. 1.9. Типовой инструкции приведены определения следующих используемых в ней понятий в том числе в области теплоснабжения:
- "капитальный ремонт" - ремонт, выполняемый для восстановления технических и экономических характеристик объекта до значений, близких к проектным, с заменой или восстановлением любых составных частей;
- "текущий ремонт" - ремонт, выполняемый для поддержания технических и экономических характеристик объекта в заданных пределах с заменой и (или) восстановлением отдельных быстроизнашивающихся составных частей и деталей;
- "техническое обслуживание" - комплекс операций или операция по поддержанию работоспособности или исправности изделия (установки) при использовании его (ее) по назначению, хранении или транспортировке.
В силу п. 2.30 Типовой инструкции, основными видами ремонтов тепловых сетей являются капитальный и текущий ремонты.
При капитальном ремонте должны быть восстановлены исправность и полный или близкий к полному ресурсу установок с заменой или восстановлением любых их частей, включая базовые.
При текущем ремонте должна быть восстановлена работоспособность установок, заменены и (или) восстановлены отдельные их части.
В соответствии с п. 7.1 Типовой инструкции, в каждой организации должен быть организован плановый ремонт оборудования, трубопроводов, зданий и сооружений.
Ремонт тепловых сетей и тепловых пунктов подразделяется на:
- - текущий ремонт, к которому относятся работы по систематическому и своевременному предохранению отдельных элементов оборудования и конструкций тепловой сети от преждевременного износа путем проведения профилактических мероприятий и устранения мелких неисправностей и повреждений;
- - капитальный ремонт, в процессе которого восстанавливается изношенное оборудование и конструкции или они заменяются новыми, имеющими более высокие технологические характеристики, улучшающими эксплуатационные качества сети.
Примерный перечень видов работ по капитальному и текущему ремонту теплосетей приведен в приложении N 7 к Типовой инструкции.
Пунктом 7.3 Типовой инструкции установлено, что периодичность и продолжительность всех видов ремонта, разработка ремонтной документации, планирование и подготовка к ремонту, вывод в ремонт и производство ремонта, а также приемка и оценка качества ремонта должны осуществляться в соответствии с Положением о системе планово-предупредительных ремонтов основного оборудования коммунальных теплоэнергетических предприятий, утвержденным приказом Минжилкомхоза РСФСР N 214 от 06.04.1982 г. (далее - Положение о системе ППР) и Инструкцией по капитальному ремонту тепловых сетей, утвержденной приказом Минжилкомхоза РСФСР N 220 от 22.04.1985 г. (далее - Инструкция).
В соответствии с п. 7.6 Типовой инструкции вывод оборудования, трубопроводов, зданий и сооружений в ремонт и ввод их в работу должны производиться в сроки, указанные в годовых графиках ремонта.
Согласно п. 2.1 Положения о системе ППР работы, осуществляемые по графику ППР, подразделяются на: межремонтное обслуживание, периодические профилактические работы, плановые (текущие и капитальные) ремонты.
В соответствии с п. 2.2 Положения о системе ППР, межремонтное обслуживание, являющееся элементом профилактического характера, включает: наблюдение за состоянием оборудования, соблюдение в условиях эксплуатации действующих инструкций и техники безопасности, своевременное регулирование машин и механизмов для поддержания заданных режимов работы, устранение мелких неисправностей, возникающих в процессе эксплуатации. Для предотвращения аварийных ситуаций допускается кратковременная остановка оборудования в соответствии с местными инструкциями, ПТЭ и ПТБ.
В соответствии с 2.4 Положения о системе ППР, периодические профилактические работы проводятся по графику и включают периодические осмотры (О) и профилактические испытания.
Пунктом 2.9 Положения о системе ППР установлено, что текущий ремонт является основным профилактическим видом ремонта, обеспечивающим долговечность и безотказность работы оборудования и сетей.
В соответствии с п. п. 2.11, 2.12 Положения о системе ППР, работы по модернизации или реконструкции оборудования при выполнении ремонтов проводятся только по утвержденному проекту. Под модернизацией понимается приведение оборудования в соответствие с современными требованиями и улучшение их технических характеристик (мощности, производительности, надежности, долговечности, экономичности, ремонтопригодности, условий обслуживания и безопасности и т.д.) путем внесения частичных изменений и усовершенствований в их схемы и конструкции, а для сетей - также способа прокладки.
Согласно п. 1.6 Инструкции, в объем работ по капитальному ремонту наружных тепловых сетей входят:
- земляные работы по вскрытию конструкций тепловой сети и обратной засыпке по окончании ремонта;
- разборка строительных конструкций при прокладке сетей в подземных непроходных каналах, восстановление поврежденных или смена пришедших в негодность строительных конструкций каналов, камер, колодцев;
- восстановление или смена подвижных и неподвижных опор;
- восстановление или устройство нового защитного слоя в железобетонных конструкциях каналов, камер;
- полная или частичная смена гидроизоляции каналов и камер, очистка каналов от грязи и остатков тепловой изоляции;
- смена пришедших в негодность трубопроводов;
- восстановление антикоррозионного покрытия;
- полная или частичная смена тепловой изоляции на трубопроводах;
- замена арматуры, прокладок сальниковых компенсаторов;
- проведение гидравлических испытаний.
Согласно п. 1.7 Инструкции, капитальный ремонт тепловых сетей, включая те же виды, что и новое строительство, имеет особенности в технике, технологии и организации производства работ, что является следствием:
- наличия комплекса демонтажных работ, предшествующих выполнению основных ремонтных операций;
- стесненности и малого фронта работ вследствие расположения тепловых сетей вблизи существующих надземных и подземных сооружений и инженерных коммуникаций, что сказывается на увеличении объема подъемно-укладочных операций и транспортных работ;
- снижения эффективности использования строительных механизмов и возрастания затрат ручного труда.
Согласно п. 10 ст. 2 закона N 190-ФЗ инвестиционная программа организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, - это программа мероприятий организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по строительству, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения (технологического присоединения) теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения.
Суд апелляционной инстанции изучил предоставленные обществом комиссии управления и суду первой инстанции в обоснование доводов о том, что спорные прекращения горячего водоснабжения были осуществлены им в ходе выполнения работ по реконструкции тепловых сетей, а не в ходе их профилактического, ежегодного ремонта: доказательства: утвержденную департаментом Инвестиционную программу филиала общества в г. Ростове-на-Дону на 2013 год (т. 1, л.д. 200-221 - реконструкция спорного участка тепловых сетей указана в п. 1.7 данной программы, т. 1, л.д. 203); утвержденный администрацией график производства работ с перечнем их составляющих (т. 1, л.д. 222), разрешение N 25/12.07.2013 на плановое выполнение работ по реконструкции участка теплотрассы по пр. Королева (ТК 2526 - ТК 2534) (т. 2, л.д. 102), список мероприятий по подготовке теплофикационного оборудования (т. 1, л.д. 109-112), Проектную документацию реконструкции участка теплотрассы 8 мкр СЖМ (ТК 2527 - ТК 2527/25) Раздел 5. Проект организации строительства ЛЭИ-73/11-ПОС Том 4 (т. 1, л.д. 129-155).
В результате этого суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что общество надлежащим образом доказало свой довод о том, что установленные комиссией управления и квалифицированные как нарушающие закон N 135-ФЗ прекращения горячего водоснабжения реконструкции участка теплотрассы 8 мкр СЖМ (ТК 2527 - ТК 2527/25) были произведены в не в ходе выполнения работ по ежегодному, профилактическому ремонту теплотрассы. По своему составу и объему данные работы подпадают под вид работ, определенный в ГрК РФ в качестве работ по реконструкции линейного объекта, а в приведенных выше положениях Типовой инструкции, Положения о составе ППР, Инструкции - под вид работ, отнесенных к капитальному ремонту с элементами модернизации.
Это в частности подтверждается тем, что данные работы были направлены не на предохранение отдельных элементов оборудования и конструкций тепловой сети от преждевременного износа путем проведения профилактических мероприятий и устранения мелких неисправностей и повреждений, на замену изношенного оборудования новым, имеющим более высокие технологические характеристики, улучшающие эксплуатационные качества сети.
Так, в ходе данных работ общество осуществляло в том числе следующие мероприятия:
- - разрабатывало грунт, демонтировало плиты перекрытий, камер, лотков и производило их вывоз;
- - демонтировало конструкции существующей теплосети ТК 2527 - ТК 2527/25;
- - реконструировало и строило новые теплофикационные камеры;
- - монтировало новые конструкции теплосети взамен удаленных, с улучшенными характеристиками ТК 2527 - ТК 2527/25.
При этом протяженность теплотрассы составила 809 метров, общая площадь полосы отвода земли при производстве работ составляла 5980 кв. м.
Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что сроки проведения обществом в рамках указанных работ по реконструкции (капитальному ремонту, модернизации) спорной теплотрассы прекращений горячего водоснабжения не регламентируются требованиями постановления N 354 и СанПиН 2.1.4.2496-09 о предельном сроке прекращения горячего водоснабжения. Это обусловлено тем, что указанный в данных нормативных актах предельный срок прекращения горячего водоснабжения срок установлен для ограничения горячего водоснабжения, производимого в ходе выполнения ежегодных ремонтных и профилактических работ, а обществом велись работы по реконструкции (капитальному ремонту, если исходить из определений Типовой инструкции) теплотрассы.
Постановление N 354 и СанПиН 2.1.4.2496-09 не устанавливают сроков прекращения горячего водоснабжения при выполнении работ по капитальному ремонту или реконструкции тепловых сетей.
Таким образом, общество доказало, что им производился вывод теплотрассы в ремонт в связи с реконструкцией, а не ежегодный профилактический ремонт.
Комиссией управления также не доказано, что при проведении спорных прекращений горячего водоснабжения общество превысило какие-либо предельные сроки таких прекращений, установленных нормативными правовыми актами, регламентирующим производство капитального ремонта или реконструкции тепловых сетей.
К отношениям, связанным с производством, передачей, потреблением горячей воды при осуществлении горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), применяются закона N 190-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 21 закона N 190-ФЗ, в целях недопущения ущемления прав и законных интересов потребителей тепловой энергии собственники или иные законные владельцы источников тепловой энергии, тепловых сетей обязаны осуществлять согласование с органами местного самоуправления поселений, городских округов и в случаях, установленных настоящей статьей, с потребителями вывода указанных объектов в ремонт и из эксплуатации.
Порядок вывода в ремонт или из эксплуатации источников тепловой энергии, тепловых сетей устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с положениями настоящей статьи и с другими федеральными законами и должен, в частности, включать в себя порядок и сроки принятия органами местного самоуправления поселений, городских округов предусмотренных настоящей статьей решений о согласовании или несогласовании вывода указанных объектов в ремонт или из эксплуатации (ч. 3 ст. 21 закона N 190-ФЗ).
На основании данной нормы Правительством Российской Федерации принято постановление от 06.09.2012 N 889 "О выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей" (далее - постановление N 889).
В законе N 190-ФЗ и указанном постановлении N 889 не указаны предельные сроки прекращения горячего водоснабжения при проведении реконструкции, либо капитального ремонта или модернизации тепловых сетей. В данных актах только предусмотрена необходимость согласования с органами местного самоуправления продолжительности ремонта тепловых сетей, приводящего к ограничению горячего водоснабжения в межотопительный период.
Обязанность такого согласования также установлена: п. 6.145 Типовой инструкции; п. 6.2.7 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минэнерго РФ от 19.06.2003 года N 229; п. 5.1.5 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденного Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 года N 170, где указано, что рекомендуемый срок ремонта, связанный с прекращением горячего водоснабжения составляет 14 дней. В каждом конкретном случае продолжительность ремонта тепловых сетей устанавливается органами местного самоуправления.
Сроки прекращения горячего водоснабжения в ходе данной реконструкции были согласованы обществом с департаментом ЖКХ администрации (т. 1, л.д. 95-96, 109-112, 114), при этом, из имеющейся в материалах дела переписки общества с администрацией и департаментом ЖКХ следует, что общество по поручению администрации и департамента приняло меры к уменьшению сроков прекращения горячего водоснабжения жилых домов, разделив работы по реконструкции теплотрассы на три этапа исходя из возможности секционирования отдельных участков запорной арматурой с сохранением горячего водоснабжения всего 8 микрорайона СЖМ (т. 1, л.д. 126-128, 156-161).
Кроме того, реконструкция теплотрассы по пр.Королева (ТК 2526-ТК 2534) производилась на основании разрешения на реконструкцию и в соответствии с согласованной в установленном порядке проектно-сметной документацией, разработанной ООО "Этос-проект".
Срок проведения работ по реконструкции был определен данной проектной документацией - Проектом организации строительства (ЛЭИ-60/11-ПОС) проведен в соответствии со СНиП 1.04.03-85*часть 11, раздел 7*, и расчет продолжительности строительства составил 4 месяца (т. 1, л.д. 155).
В связи с этим общество как застройщик было обязано соблюдать согласованные сроки проведения реконструкции, в том числе с учетом периодов прекращения горячего водоснабжения.
На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что своими действиями по прекращению горячего водоснабжения на срок более 14 дней в установленные комиссией управления периоды времени на спорных участках теплотрассы общество не нарушило требований постановления N 354 и СанПиН 2.1.4.2496-09, которые указаны в решении комиссии управления, либо иных нормативных правовых актов в области теплоснабжения.
Норм, которые бы ограничивали срок прекращения горячего водоснабжения 14 днями при осуществлении реконструкции или капитального ремонта теплотрассы управление не называет ни в обжалуемом в деле решении комиссии управления, ни в отзывах на заявление и апелляционную жалобу общества.
Кроме того, помимо необходимости доказывания незаконности прекращения обществом горячего водоснабжения при проведении работ по реконструкции спорной теплотрассы на срок более 14 суток, управление также должно доказать, что такие перерывы являются нарушением запрета, установленного п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ, поскольку оспариваемым решением комиссия управления признала в действиях общества именно нарушение данной нормы закона N 135-ФЗ.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе: экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.
Из этого следует, что управление должно доказать, что указанные перерывы в горячем водоснабжении представляют собою:
- экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства,
- а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.
Комиссия управления в оспариваемом решении наличия приведенных выше обстоятельств по отдельности или в совокупности не привела.
Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции таких доказательств также не нашел.
В частности, не имеется доказательств того, что выявленные перерывы в горячем водоснабжении на срок более 14 суток были экономически или технологически необоснованными и общество имело возможность рентабельного производства теплового ресурса без данных отключений. Как уже было указано, данные перерывы в горячем водоснабжении были объективно необходимы обществу для проведения реконструкции теплотрассы, все они были согласованы с органами местного самоуправления, рассчитаны согласно проектной документации. Управление не доказало и не ссылалось на то, что такая реконструкция на участке теплосети в 809 кв. м, на которой полностью была замена конструкций была технически возможна без перерывов горячего водоснабжения на срок менее 14 суток.
Как также было обосновано ранее, действующее в системе теплоснабжения законодательство не содержит запрета на ограничение горячего водоснабжения в ходе реконструкции или капитального ремонта тепловых сетей на срок более 14 суток. Оно предусматривает необходимость согласования данного ограничения с органами местного самоуправления и наличие проектной документации на такую реконструкцию или капитальный ремонт.
Таким образом, также не доказана вторая составляющая конструкции нарушения, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ - если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.
Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у комиссии управления не имелось оснований для признания общества нарушившим п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ.
Признание общества нарушившим п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ в п. 1 резолютивной части решения комиссии управления помимо незаконности также нарушает права и законные интересы общества, поскольку может объективно повлечь его привлечение к административной ответственности за данное нарушение.
Прекращение комиссией управления рассмотрения дела в связи с добровольным устранением обществом нарушения антимонопольного законодательства в п. 2 резолютивной части решения и отказ в п. 3 резолютивной части решения от выдачи обществу предписания законных прав и интересов общества не нарушают.
Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, а решения и действий (бездействия) незаконными.
При таких обстоятельствах заявление общества о признании решения комиссии управления недействительным подлежало удовлетворению в части оспаривания п. 1 данного решения о признании общества нарушившим п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ. В остальной части решение комиссии управления не подлежало признанию недействительным.
В связи с этим решение суда первой инстанции подлежит изменению в части отказа обществу в признании недействительным решения комиссии управления в части п. 1 - в этой части решение комиссии управления признается недействительным судом апелляционной инстанции. В остальной части решение суда первой инстанции об отказе обществу в удовлетворении оставшихся требований не подлежит отмене. Апелляционная жалоба общества удовлетворяется.
В соответствии со ст. 112 АПК РФ вопрос о возмещении судебных расходов, понесенных участвующими в деле лицами в связи с ведением дела в судах первой и апелляционной инстанций могут быть разрешены по заявлению участвующих в деле лиц судом первой инстанции после вступления в законную силу окончательного судебного акта по делу в определенный АПК РФ срок.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.01.2014 г. изменить, изложив абзац 1 резолютивной части решения в следующей редакции: "Признать недействительным принятое комиссией УФАС по Ростовской области решение по делу N 1525/02 от 25.10.2013 г. (дата изготовления решения в полном объеме) в части пункта 1 резолютивной части. В удовлетворении заявления в оставшейся части отказать". Апелляционную жалобу удовлетворить.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.
Председательствующий
Н.Н.СМОТРОВА
Судьи
М.В.СОЛОВЬЕВА
С.С.ФИЛИМОНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПЯТНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 10.04.2014 N 15АП-2487/2014 ПО ДЕЛУ N А53-25164/2013
Разделы:Техническая эксплуатация жилищного фонда. Предоставление коммунальных услуг; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 апреля 2014 г. N 15АП-2487/2014
Дело N А53-25164/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 03 апреля 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 10 апреля 2014 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смотровой Н.Н.
судей М.В. Соловьевой, С.С. Филимоновой
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Далоевым А.Т.
при участии:
от заявителя: представитель по доверенности от 03.03.2014 выдана сроком по 01.12.2014 Ботченко А.Ю., представитель по доверенности от 30.12.2013 выдана сроком по 01.12.2014 Тимченко Е.Ю., представитель по доверенности от 05.11.2013 выдана сроком по 05.11.2014 Андреева С.М.
от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 10.01.2014 сроком до 31.12.2014 Опруженков А.В.
от третьего лица: не явился, извещен надлежащим образом.
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Теплотранспортная компания"
на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 31.01.2014 по делу N А53-25164/2013
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Теплотранспортная компания"
к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области
при участии третьего лица Попова Евгения Анатольевича; Администрации г. Ростова-на-Дону
о признании незаконным решения,
принятое в составе судьи Бондарчук Е.В.
установил:
общество с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ - ТТК" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконными решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) от 25.10.13 г. по делу N 1525/02.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация муниципального образования г. Ростов-на-Дону (далее - администрация) и Попов Евгений Анатольевич.
Заявление мотивировано отсутствием в действиях общества по ограничению водоснабжения при реконструкции сетей горячего водоснабжения нарушения запрета, установленного п. 4 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2010 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - закон N 135-ФЗ).
Решением от 31.01.14 г. суд отказал обществу в удовлетворении заявления. Судебный акт мотивирован тем, что действия общества по прекращению горячего водоснабжения в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения сверх предельно допустимого срока, установленного постановлением Правительства РФ от 06.05.11 N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" (далее - постановление N 354) и Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 07.04.2009 N 20 "Об утверждении СанПиН 2.1.4.2496-09" (далее - СанПиН 2.1.4.2496-09), ущемили законные интересы жителей 8 микрорайона г. Ростова-на-Дону, тем самым нарушив п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ. Довод общества об отсутствии в его действиях по перерывам в горячем водоснабжении нарушения закона N 135-ФЗ, поскольку им проводилась реконструкция, а не профилактический ремонт и потому положения постановления N 354, СанПиН 2.1.4.2496-09 на сложившуюся ситуацию не распространяются судом отклонен со ссылкой на то, что ни один из указанных обществом актов не содержит такое понятие, как реконструкция, а имеет место ссылка на возможность проведения ремонта (профилактического ремонта), и суду не были представлены доказательства, свидетельствующие о том, что положениями иных нормативных актов законодателем предусмотрен иной порядок проведения ремонтных, работ либо реконструкций либо иных работ.
Не согласившись с решением суда, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления. Жалоба мотивирована ссылками на следующие обстоятельства. Управление неверно квалифицировало произведенные обществом перерывы в горячем водоснабжении на срок более 14 дней в качестве нарушения п. 4 ч. 1 ст. 135-ФЗ, так как у общества не было рентабельной возможности поставки тепловой энергии - реконструкция участка теплотрассы (ТК 2527-ТК 2527/25), в связи с которой допущены указанные перерывы, была необходима в связи с длительным сроком эксплуатации тепловых сетей (1985 год постройки), превышающий нормативный, а также их неудовлетворительным техническим состоянием. Реконструкция участка теплотрассы произведена в межотопительный период в целях обеспечения своевременной и качественной подготовки жилищного фонда, объектов инженерной и социальной инфраструктуры города к эксплуатации в осеннее-зимний период 2013-2014 г., а также в соответствии с п. 8.1 Постановления Администрации города Ростова-на-Дону от 10.04.2013 г. N 377.
Управление и суд применили к спорным правоотношениям не относящиеся к ним нормы правовых актов - постановление N 354 и СанПиН 2.1.4.2496-09, которые относятся к нормам жилищного законодательства, определяющих продолжительность перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения, и по сфере регулирования не подлежат применению в отношении реконструкции и капитального ремонта линейных объектов. Обществом производился вывод теплотрассы в ремонт в связи с реконструкцией, а не ежегодный профилактический ремонт. Указанные управлением и судом нормы СанПиН 2.1.4.2496-09 регулируют отключение горячего водоснабжения только в период профилактических ремонтов и не содержит срока приостановления горячего водоснабжения в период проведения работ связанных с реконструкцией теплотрассы. К отношениям, связанным с производством, передачей, потреблением горячей воды при осуществлении горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), применяются положения Федерального закона от 27.07.10 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - закон N 190-ФЗ) и принятое на его основании постановление Правительства РФ от 06.09.2012 N 889 "О выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей" (далее - постановление N 889), а также строительные нормы и правила, регламентирующие строительство. В соответствии с ч. 1 ст. 21 закона N 190-ФЗ общество согласовало с администрацией вывод спорного участка теплотрассы в ремонт. Вывод теплотрассы в ремонт произведен обществом на основании и в соответствии с согласованной Департаментом ЖКХ и энергетики города Ростова-на-Дону Инвестиционной программой, с согласованной в установленном порядке проектно-сметной документацией, согласованным администрацией графиком производства работ, в связи с реконструкцией участка теплотрассы.
Обществом были предоставлены нормативные акты, определяющие порядок проведения ремонтных работ, связанных с реконструкцией теплотрасс: Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденного Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 года N 170 (пункт 5.1.5), Типовая инструкция по технической эксплуатации тепловых сетей и систем коммунального хозяйства, утвержденного Приказом Госстроя РФ от 13.12.2000 года N 285; Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минэнерго РФ от 19.06.2003 года N 229. Согласно СНиП 3.01.01-85 "Строительные нормы и правила организация строительного производства" продолжительность строительства не должна превышать нормативную продолжительность строительства, определенную по СНиП 1.04.03-85* "Нормы продолжительности строительства и задела в строительстве предприятий, зданий и сооружений". Согласно разделу 7* "Городские инженерные сооружения" СНиП 3.01.01-85 и имеющейся там таблице минимальная общая норма продолжительности строительных работ инженерной коммуникации -1 месяц.
Технологически выполнить реконструкцию теплотрассы с прекращением горячего водоснабжения потребителей в иные сроки, нежели определенными проектно-сметной документацией и графиком производства работ, не представляется возможным. Общество по указанию администрации минимизировало сроки перерывов в горячем водоснабжении, разделив реконструкцию теплотрассы на три этапа.
Управление в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее удовлетворения, ссылаясь на законность оспариваемого в деле решения комиссии управления. Общество нарушило предельно допустимый срок перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения (14 дней), установленный постановлением N 354, СанПиН 2.1.4.2496-09. Пунктом 1.2 СанПиН 2.1.4.2496-09 установлено, что они являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, чья деятельность связана с организацией и (или) обеспечением систем централизованного горячего водоснабжения. Действия общества по прекращению горячего водоснабжения в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения сверх предельно допустимого срока, установленного постановлением N 354, ущемили законные интересы жителей 8 микрорайона г. Ростова-на-Дону, тем самым нарушив п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ. Утвержденные постановлением N 354 "Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" (далее - Правила предоставления коммунальных услуг) обязательны для общества и в числе прочего определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг. Приложением N 1 к названным Правилам установлена допустимая продолжительность перерывов предоставления коммунальной услуги и допустимые отклонения качества коммунальной услуги для горячего водоснабжения. Так, продолжительность перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о техническом регулировании СанПиН 2.1.4.2496-09, а именно п. 3.1.11, согласно которому, в период ежегодных профилактических ремонтов отключение систем горячего водоснабжения не должно превышать 14 суток. Данный перечень является закрытым и не содержит иных сроков и случаев для перерывов в предоставлении коммунальной услуги по горячему водоснабжению на более долгий период. В своей апелляционной жалобе общество ссылается на нормы закона N 190-ФЗ и "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда", утвержденные Постановлением Госстроя России N 170 от 27.09,2003 года, однако данные правовые акты не содержат понятие "реконструкция", а содержат исключительно понятие "ремонт".
Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. В судебном заседании на основании ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 27.03.14 г. до 03.04.14 г., о чем на сайте суда в сети Интернет размещено извещение. После перерыва судебное заседание продолжено.
Третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения уведомлены надлежащим образом, в связи с чем и на основании ч. 3 ст. 156 АПК РФ судебное заседание проводится без их участия.
В судебном заседании представители общества настаивали на отмене решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведенные в апелляционной жалобе с дополнением к ней.
Представитель управления возражал против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на его законность и на доводы, приведенные в отзыве на апелляционную жалобу.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 07.06.13 г. в управление поступило заявление Попова Е.А. о неправомерных, по его мнению, действиях общества, выразившихся в необоснованно долговременном отключении горячей воды в 8-м микрорайоне Северного жилого массива (СЖМ) г. Ростова-на-Дону по адресам: ул. Орбитальная 40, 42, 44, 44/1, 44/2; ул. Космонавтов 36, 36/1, 38, 38/1, 40, 42; ул. Космонавтов 216, 32а, 326, 32в/21 в, 34, 34а, 346, 34/1, 36/4, ул. Королева 21, 23а.
В соответствии с графиком производства работ по реконструкции участка теплотрассы в 8-м микрорайоне г. Ростова-на-Дону (ТК 2527 - ТК 2527/25) от 10.04.2013 отключение горячего водоснабжения должно было осуществляться в три этапа: с 05.06.2013 по 02.07.2013; с 02.07.2013 по 23.07.2013; с 23.07.2013 по 05.09.2013.
По заявлению управлением возбуждено дело N 1525/02 по признакам нарушения обществом антимонопольного законодательства.
В ходе рассмотрения антимонопольного дела комиссией управления было установлено следующее.
Обществом в соответствии с п. п. 1.7 "Инвестиционной программы ООО "Лукойл-ТТК" в г. Ростове-на-Дону" на 2013 год" была запланирована реконструкция теплотрассы (ТК 2527 - ТК 2527/25) в 8-м микрорайоне г. Ростова-на-Дону.
Согласно графику производства работ по реконструкции участка теплотрассы в 8-м микрорайоне г. Ростова-на-Дону (ТК 2527 - ТК 2527/25) от 10.04.2013 года отключение горячего водоснабжения должно было осуществляться в три этапа: с 05.06.2013 по 02.07.2013; с 02.07.2013 по 23.07.2013; с 23.07.2013 по 05.09.2013.
В соответствии с письменными пояснениями и выписками из оперативного журнала общества, факт отключения горячего водоснабжения на участке теплотрассы ТК 2527/25 - ТК 2527/27 по адресам: ул. Орбитальная 40, 42, 44, 44/1, 44/2; ул. Космонавтов 36/2 был зафиксирован 10.06.2013 года в 09 час. 10 мин. Включение горячего водоснабжения на этом участке было зафиксировано 03.07.2013 года в 17 час. 00 мин. Общая продолжительность отсутствия горячей воды составила 23 дня.
Отключение горячего водоснабжения на участке теплотрассы ТК 2527/17 - ТК 2527/11 по адресам: ул. Космонавтов 36, 36/1, 38, 38/1, 40, 42 было произведено 03.07.2013 года в 17 час. 40 мин. Включение горячего водоснабжения на этом участке было произведено 23.07.2013 года в 14 час. 35 мин. Общая продолжительность отсутствия горячей воды составила 20 дней.
Отключение горячего водоснабжения на участке теплотрассы ТК 2527/11 - ТК 2527 по адресам: ул. Космонавтов 216, 32а, 326, 32в/21в, 34, 34а, 346, 34/1, 36/4, ул. Королева 21, 23а было произведено 26.07.2013 года в 11 час 13 мин. Включение горячего водоснабжения на этом участке было произведено 23.08.2013 года в 11 час. 40 мин. Общая продолжительность отсутствия горячей воды составила 28 дней.
Управление квалифицировало данные отключения как превышающие предельные сроки продолжительности перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения (14 суток), установленные постановлением N 345 и п. 3.1.11 СанПиН 2.1.4.2496-09.
25.10.13 г. комиссией управления в связи с установлением данных фактов отключений по делу N 1525/02 принято решение, которым: общество признано нарушившим п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ (п. 1); прекращено рассмотрение дела в связи с добровольным устранением обществом нарушения антимонопольного законодательства (п. 2); решеное не выдавать обществу предписания (п. 3).
Согласно решению комиссии управления в качестве нарушающих п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ признаны действия общества по прекращению горячего водоснабжения в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения сверх предельно допустимого срока, установленного постановлением N 354, чем ущемлены законные интересы жителей 8 микрорайона г. Ростова-на-Дону.
Не согласившись с указанным решением, общество обжаловало его в арбитражный суд.
Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что заявление общества подлежало удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе: экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела положение общества на рынке услуг по передаче тепловой энергии в отношении спорных жилых домов в качестве субъекта естественной монополии, поскольку теплопринимающее оборудование данных домов подключено только к тепловым сетям, эксплуатируемым обществом. Оказываемые обществом услуги по передаче тепловой энергии не могут быть заменены иными услугами, равно как не могут быть заменены услугами других организаций. Горячее водоснабжение (теплоснабжение) спорных жилых домов осуществляется по системе открытого типа (водяная система теплоснабжения, в которой технологической схемой предусмотрен разбор теплоносителя (сетевой воды) на бытовые, технологические и другие нужды потребителей).
С учетом изложенного, общество обязано соблюдать запреты, установленные в т.ч. п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ при горячем водоснабжении (теплоснабжении) спорных жилых домов как субъект естественной монополии.
Судом первой инстанции также установлено, подтверждается материалами дела и признаются обществом установленные комиссией управления при рассмотрении антимонопольного дела следующие факты отключения обществом горячего водоснабжения в спорных домах:
- - на 23 дня в период с 10.06.13 г. по 03.07.13 г. на участке теплотрассы ТК 2527/25 - ТК 2527/27 по адресам: ул. Орбитальная 40, 42, 44, 44/1, 44/2; ул. Космонавтов 36/2;
- - на 20 дней в период с 03.07.13 г. по 23.07.13 г. на участке теплотрассы ТК 2527/17 - ТК 2527/11 по адресам: ул. Космонавтов 36, 36/1, 38, 38/1, 40, 42;
- - на 28 дней в период с 26.07.13 г. по 23.08.13 г. на участке теплотрассы ТК 2527/11 - ТК 2527 по адресам: ул. Космонавтов 216, 32а, 326, 32в/21в, 34, 34а, 346, 34/1, 36/4, ул. Королева 21, 23а.
Комиссия управления признала данные действия общества по прекращению горячего водоснабжения жилых домов на сроки, превышающие 14 дней, нарушением установленного п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ запрета.
С учетом изложенного на основании ч. 5 ст. 200 АПК РФ управление как орган, принявший оспариваемый в деле ненормативный правовый акт, обязано доказать, что общество нарушило нормативно установленные предельные сроки прекращения подачи горячей воды и что этими действиями общество нарушило запрет, установленный п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ.
Дополнительно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что управление наличия указанных двух обстоятельств не доказало.
Так, согласно ч. 1 ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд в числе прочего определяет, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу.
Оценив обстоятельства дела, доводы участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что управление применило к спорным правоотношениям, в рамках которых обществом произведены указанные выше перерывы в горячем водоснабжении нормативные правовые акты, не регулирующие данные правоотношения.
В частности, комиссия управления определила максимально допустимый для общества период прекращения горячего водоснабжения на основании положений постановления N 354 и п. 3.1.11 СанПиН 2.1.4.2496-09, указав, что общество осуществляло данные действия при производстве ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения сверх предельно допустимого срока.
Применение данных правовых актов к спорным правоотношениям управление обосновало следующим образом.
В соответствии с п. 1 "Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов", утвержденных Постановлением Правительства N 354 от 06.05.2011 года, (далее - Правила) настоящие Правила регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах, собственникам и пользователям жилых домов, в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, порядок заключения договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении, порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг, а также регламентируют вопросы, связанные с наступлением ответственности исполнителей и потребителей коммунальных услуг.
Данные Правила начали действовать с 09.06.2011 года.
Согласно пп. (в) п. 3 Правил одним из условий предоставления коммунальных услуг потребителю в многоквартирном доме или в жилом доме (домовладении) является предоставление коммунальных услуг потребителю которое осуществляется круглосуточно (коммунальной услуги по отоплению - круглосуточно в течение отопительного периода), то есть бесперебойно либо с перерывами, не превышающими продолжительность, соответствующую требованиям к качеству коммунальных услуг, приведенным в приложении N 1.
Приложением N 1 установлена допустимая продолжительность перерывов предоставления коммунальной услуги и допустимые отклонения качества коммунальной услуги для горячего водоснабжения:
- - 8 часов (суммарно) в течение 1 месяца;
- - 4 часа единовременно, при аварии на тупиковой магистрали - 24 часа подряд;
- - продолжительность перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о техническом регулировании СанПиН 2.1.4.2496-09, а именно п. 3.1.11 согласно которому, в период ежегодных профилактических ремонтов отключение систем горячего водоснабжения не должно превышать 14 суток.
Данный перечень является закрытым и не содержит иных сроков и случаев для перерывов в предоставлении коммунальной услуги по горячему водоснабжению на более долгий период. Общество ссылается на нормы закона N 190-ФЗ и "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда", утвержденные Постановлением Госстроя России N 170 от 27.09,2003 года, однако данные правовые акты не содержат понятие "реконструкция", а содержат исключительно понятие "ремонт".
Таким образом, из приведенной выше аргументации следует, что управление оценило произведенные обществом перерывы в горячем водоснабжении спорных домов как осуществленные в ходе ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения, для которых п. 3.1.11 СанПиН 2.1.4.2496-091 установлен предельный срок отключения в 14 суток.
Вместе с тем, согласно п. 1.1, 1.2 СанПиН 2.1.4.2496-091, определяющих область применения данных правил, они устанавливают гигиенические требования к качеству воды и организации систем централизованного горячего водоснабжения (далее - СЦГВ), а также правила контроля качества воды, подаваемой СЦГВ, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности и направлены на обеспечение эпидемиологической безопасности, безвредности химического состава, а также благоприятные органолептические свойства горячей воды, используемой населением для хозяйственно-бытовых нужд.
Из собранных комиссией управления при рассмотрении дела N 1525/02 и собранных на стадии рассмотрения дела в суде первой инстанции материалов не следует, что установленные комиссией управления три эпизода прекращения горячего водоснабжения были произведены обществом в рамках осуществления в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения именно ежегодных ремонтных и профилактических работ.
Согласно доводам общества, данное прекращение горячего водоснабжения было произведено обществом в ходе проведения работ по реконструкции теплотрассы, а не в ходе ежегодных ремонтных и профилактических работ.
Работы по реконструкции теплотрассы как линейного объекта производились на основании и в соответствии с согласованной Департаментом ЖКХ и энергетики города Ростова-на-Дону Инвестиционной программой, с согласованной в установленном порядке проектно-сметной документацией, согласованным администрацией графиком производства работ, предусматривающим, в том числе периоды прекращения горячего водоснабжения. В рамках производства данных работ обществом на основании закона N 170-ФЗ производился вывод участка реконструируемой теплотрассы в ремонт в определенном законом N 170-ФЗ и принятом на его основании постановлении N 889 порядке.
Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту регулируются градостроительным законодательством (ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).
- Согласно п. 14.1 ст. 1 ГрК РФ, реконструкция линейных объектов - это изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов;
- Согласно п. 14.3 ст. 1 ГрК РФ, капитальный ремонт линейных объектов - изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов;
- Легальные определения используемых в отношениях по теплоснабжению понятий ремонта теплосетей, его видов приведены в утвержденной приказом Госстроя от 13.12.2000 N 285 Типовой инструкции по технической эксплуатации тепловых сетей систем коммунального теплоснабжения (далее - Типовая инструкция), которая устанавливает требования к технической эксплуатации тепловых сетей и сооружений на них, выполнение которых необходимо для обеспечения надежной и экономичной работы систем коммунального теплоснабжения, бесперебойного отпуска тепловой энергии и теплоносителей.
На основе Типовой инструкции в организациях, эксплуатирующих тепловые сети, должны составляться местные инструкции по эксплуатации тепловых сетей с учетом технических особенностей и конкретных условий без снижения требований, установленных настоящей Типовой инструкцией.
В п. 1.1 Типовой инструкции указано, что она предназначена для теплоснабжающих организаций жилищно-коммунального хозяйства независимо от организационно-правовой формы, имеющих в собственности или на ином законном основании тепловые сети и тепловые пункты.
На основе Типовой инструкции в организациях, эксплуатирующих тепловые сети, должны составляться местные инструкции по эксплуатации тепловых сетей с учетом технических особенностей и конкретных условий без снижения требований, установленных настоящей Инструкцией.
Требования Инструкции должны учитываться при выполнении проектных, монтажных, ремонтных, наладочных работ, а также технического диагностирования коммунальных тепловых сетей, насосных станций, центральных тепловых пунктов.
В п. 1.9. Типовой инструкции приведены определения следующих используемых в ней понятий в том числе в области теплоснабжения:
- "капитальный ремонт" - ремонт, выполняемый для восстановления технических и экономических характеристик объекта до значений, близких к проектным, с заменой или восстановлением любых составных частей;
- "текущий ремонт" - ремонт, выполняемый для поддержания технических и экономических характеристик объекта в заданных пределах с заменой и (или) восстановлением отдельных быстроизнашивающихся составных частей и деталей;
- "техническое обслуживание" - комплекс операций или операция по поддержанию работоспособности или исправности изделия (установки) при использовании его (ее) по назначению, хранении или транспортировке.
В силу п. 2.30 Типовой инструкции, основными видами ремонтов тепловых сетей являются капитальный и текущий ремонты.
При капитальном ремонте должны быть восстановлены исправность и полный или близкий к полному ресурсу установок с заменой или восстановлением любых их частей, включая базовые.
При текущем ремонте должна быть восстановлена работоспособность установок, заменены и (или) восстановлены отдельные их части.
В соответствии с п. 7.1 Типовой инструкции, в каждой организации должен быть организован плановый ремонт оборудования, трубопроводов, зданий и сооружений.
Ремонт тепловых сетей и тепловых пунктов подразделяется на:
- - текущий ремонт, к которому относятся работы по систематическому и своевременному предохранению отдельных элементов оборудования и конструкций тепловой сети от преждевременного износа путем проведения профилактических мероприятий и устранения мелких неисправностей и повреждений;
- - капитальный ремонт, в процессе которого восстанавливается изношенное оборудование и конструкции или они заменяются новыми, имеющими более высокие технологические характеристики, улучшающими эксплуатационные качества сети.
Примерный перечень видов работ по капитальному и текущему ремонту теплосетей приведен в приложении N 7 к Типовой инструкции.
Пунктом 7.3 Типовой инструкции установлено, что периодичность и продолжительность всех видов ремонта, разработка ремонтной документации, планирование и подготовка к ремонту, вывод в ремонт и производство ремонта, а также приемка и оценка качества ремонта должны осуществляться в соответствии с Положением о системе планово-предупредительных ремонтов основного оборудования коммунальных теплоэнергетических предприятий, утвержденным приказом Минжилкомхоза РСФСР N 214 от 06.04.1982 г. (далее - Положение о системе ППР) и Инструкцией по капитальному ремонту тепловых сетей, утвержденной приказом Минжилкомхоза РСФСР N 220 от 22.04.1985 г. (далее - Инструкция).
В соответствии с п. 7.6 Типовой инструкции вывод оборудования, трубопроводов, зданий и сооружений в ремонт и ввод их в работу должны производиться в сроки, указанные в годовых графиках ремонта.
Согласно п. 2.1 Положения о системе ППР работы, осуществляемые по графику ППР, подразделяются на: межремонтное обслуживание, периодические профилактические работы, плановые (текущие и капитальные) ремонты.
В соответствии с п. 2.2 Положения о системе ППР, межремонтное обслуживание, являющееся элементом профилактического характера, включает: наблюдение за состоянием оборудования, соблюдение в условиях эксплуатации действующих инструкций и техники безопасности, своевременное регулирование машин и механизмов для поддержания заданных режимов работы, устранение мелких неисправностей, возникающих в процессе эксплуатации. Для предотвращения аварийных ситуаций допускается кратковременная остановка оборудования в соответствии с местными инструкциями, ПТЭ и ПТБ.
В соответствии с 2.4 Положения о системе ППР, периодические профилактические работы проводятся по графику и включают периодические осмотры (О) и профилактические испытания.
Пунктом 2.9 Положения о системе ППР установлено, что текущий ремонт является основным профилактическим видом ремонта, обеспечивающим долговечность и безотказность работы оборудования и сетей.
В соответствии с п. п. 2.11, 2.12 Положения о системе ППР, работы по модернизации или реконструкции оборудования при выполнении ремонтов проводятся только по утвержденному проекту. Под модернизацией понимается приведение оборудования в соответствие с современными требованиями и улучшение их технических характеристик (мощности, производительности, надежности, долговечности, экономичности, ремонтопригодности, условий обслуживания и безопасности и т.д.) путем внесения частичных изменений и усовершенствований в их схемы и конструкции, а для сетей - также способа прокладки.
Согласно п. 1.6 Инструкции, в объем работ по капитальному ремонту наружных тепловых сетей входят:
- земляные работы по вскрытию конструкций тепловой сети и обратной засыпке по окончании ремонта;
- разборка строительных конструкций при прокладке сетей в подземных непроходных каналах, восстановление поврежденных или смена пришедших в негодность строительных конструкций каналов, камер, колодцев;
- восстановление или смена подвижных и неподвижных опор;
- восстановление или устройство нового защитного слоя в железобетонных конструкциях каналов, камер;
- полная или частичная смена гидроизоляции каналов и камер, очистка каналов от грязи и остатков тепловой изоляции;
- смена пришедших в негодность трубопроводов;
- восстановление антикоррозионного покрытия;
- полная или частичная смена тепловой изоляции на трубопроводах;
- замена арматуры, прокладок сальниковых компенсаторов;
- проведение гидравлических испытаний.
Согласно п. 1.7 Инструкции, капитальный ремонт тепловых сетей, включая те же виды, что и новое строительство, имеет особенности в технике, технологии и организации производства работ, что является следствием:
- наличия комплекса демонтажных работ, предшествующих выполнению основных ремонтных операций;
- стесненности и малого фронта работ вследствие расположения тепловых сетей вблизи существующих надземных и подземных сооружений и инженерных коммуникаций, что сказывается на увеличении объема подъемно-укладочных операций и транспортных работ;
- снижения эффективности использования строительных механизмов и возрастания затрат ручного труда.
Согласно п. 10 ст. 2 закона N 190-ФЗ инвестиционная программа организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, - это программа мероприятий организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по строительству, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения (технологического присоединения) теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения.
Суд апелляционной инстанции изучил предоставленные обществом комиссии управления и суду первой инстанции в обоснование доводов о том, что спорные прекращения горячего водоснабжения были осуществлены им в ходе выполнения работ по реконструкции тепловых сетей, а не в ходе их профилактического, ежегодного ремонта: доказательства: утвержденную департаментом Инвестиционную программу филиала общества в г. Ростове-на-Дону на 2013 год (т. 1, л.д. 200-221 - реконструкция спорного участка тепловых сетей указана в п. 1.7 данной программы, т. 1, л.д. 203); утвержденный администрацией график производства работ с перечнем их составляющих (т. 1, л.д. 222), разрешение N 25/12.07.2013 на плановое выполнение работ по реконструкции участка теплотрассы по пр. Королева (ТК 2526 - ТК 2534) (т. 2, л.д. 102), список мероприятий по подготовке теплофикационного оборудования (т. 1, л.д. 109-112), Проектную документацию реконструкции участка теплотрассы 8 мкр СЖМ (ТК 2527 - ТК 2527/25) Раздел 5. Проект организации строительства ЛЭИ-73/11-ПОС Том 4 (т. 1, л.д. 129-155).
В результате этого суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что общество надлежащим образом доказало свой довод о том, что установленные комиссией управления и квалифицированные как нарушающие закон N 135-ФЗ прекращения горячего водоснабжения реконструкции участка теплотрассы 8 мкр СЖМ (ТК 2527 - ТК 2527/25) были произведены в не в ходе выполнения работ по ежегодному, профилактическому ремонту теплотрассы. По своему составу и объему данные работы подпадают под вид работ, определенный в ГрК РФ в качестве работ по реконструкции линейного объекта, а в приведенных выше положениях Типовой инструкции, Положения о составе ППР, Инструкции - под вид работ, отнесенных к капитальному ремонту с элементами модернизации.
Это в частности подтверждается тем, что данные работы были направлены не на предохранение отдельных элементов оборудования и конструкций тепловой сети от преждевременного износа путем проведения профилактических мероприятий и устранения мелких неисправностей и повреждений, на замену изношенного оборудования новым, имеющим более высокие технологические характеристики, улучшающие эксплуатационные качества сети.
Так, в ходе данных работ общество осуществляло в том числе следующие мероприятия:
- - разрабатывало грунт, демонтировало плиты перекрытий, камер, лотков и производило их вывоз;
- - демонтировало конструкции существующей теплосети ТК 2527 - ТК 2527/25;
- - реконструировало и строило новые теплофикационные камеры;
- - монтировало новые конструкции теплосети взамен удаленных, с улучшенными характеристиками ТК 2527 - ТК 2527/25.
При этом протяженность теплотрассы составила 809 метров, общая площадь полосы отвода земли при производстве работ составляла 5980 кв. м.
Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что сроки проведения обществом в рамках указанных работ по реконструкции (капитальному ремонту, модернизации) спорной теплотрассы прекращений горячего водоснабжения не регламентируются требованиями постановления N 354 и СанПиН 2.1.4.2496-09 о предельном сроке прекращения горячего водоснабжения. Это обусловлено тем, что указанный в данных нормативных актах предельный срок прекращения горячего водоснабжения срок установлен для ограничения горячего водоснабжения, производимого в ходе выполнения ежегодных ремонтных и профилактических работ, а обществом велись работы по реконструкции (капитальному ремонту, если исходить из определений Типовой инструкции) теплотрассы.
Постановление N 354 и СанПиН 2.1.4.2496-09 не устанавливают сроков прекращения горячего водоснабжения при выполнении работ по капитальному ремонту или реконструкции тепловых сетей.
Таким образом, общество доказало, что им производился вывод теплотрассы в ремонт в связи с реконструкцией, а не ежегодный профилактический ремонт.
Комиссией управления также не доказано, что при проведении спорных прекращений горячего водоснабжения общество превысило какие-либо предельные сроки таких прекращений, установленных нормативными правовыми актами, регламентирующим производство капитального ремонта или реконструкции тепловых сетей.
К отношениям, связанным с производством, передачей, потреблением горячей воды при осуществлении горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), применяются закона N 190-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 21 закона N 190-ФЗ, в целях недопущения ущемления прав и законных интересов потребителей тепловой энергии собственники или иные законные владельцы источников тепловой энергии, тепловых сетей обязаны осуществлять согласование с органами местного самоуправления поселений, городских округов и в случаях, установленных настоящей статьей, с потребителями вывода указанных объектов в ремонт и из эксплуатации.
Порядок вывода в ремонт или из эксплуатации источников тепловой энергии, тепловых сетей устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с положениями настоящей статьи и с другими федеральными законами и должен, в частности, включать в себя порядок и сроки принятия органами местного самоуправления поселений, городских округов предусмотренных настоящей статьей решений о согласовании или несогласовании вывода указанных объектов в ремонт или из эксплуатации (ч. 3 ст. 21 закона N 190-ФЗ).
На основании данной нормы Правительством Российской Федерации принято постановление от 06.09.2012 N 889 "О выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей" (далее - постановление N 889).
В законе N 190-ФЗ и указанном постановлении N 889 не указаны предельные сроки прекращения горячего водоснабжения при проведении реконструкции, либо капитального ремонта или модернизации тепловых сетей. В данных актах только предусмотрена необходимость согласования с органами местного самоуправления продолжительности ремонта тепловых сетей, приводящего к ограничению горячего водоснабжения в межотопительный период.
Обязанность такого согласования также установлена: п. 6.145 Типовой инструкции; п. 6.2.7 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минэнерго РФ от 19.06.2003 года N 229; п. 5.1.5 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденного Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 года N 170, где указано, что рекомендуемый срок ремонта, связанный с прекращением горячего водоснабжения составляет 14 дней. В каждом конкретном случае продолжительность ремонта тепловых сетей устанавливается органами местного самоуправления.
Сроки прекращения горячего водоснабжения в ходе данной реконструкции были согласованы обществом с департаментом ЖКХ администрации (т. 1, л.д. 95-96, 109-112, 114), при этом, из имеющейся в материалах дела переписки общества с администрацией и департаментом ЖКХ следует, что общество по поручению администрации и департамента приняло меры к уменьшению сроков прекращения горячего водоснабжения жилых домов, разделив работы по реконструкции теплотрассы на три этапа исходя из возможности секционирования отдельных участков запорной арматурой с сохранением горячего водоснабжения всего 8 микрорайона СЖМ (т. 1, л.д. 126-128, 156-161).
Кроме того, реконструкция теплотрассы по пр.Королева (ТК 2526-ТК 2534) производилась на основании разрешения на реконструкцию и в соответствии с согласованной в установленном порядке проектно-сметной документацией, разработанной ООО "Этос-проект".
Срок проведения работ по реконструкции был определен данной проектной документацией - Проектом организации строительства (ЛЭИ-60/11-ПОС) проведен в соответствии со СНиП 1.04.03-85*часть 11, раздел 7*, и расчет продолжительности строительства составил 4 месяца (т. 1, л.д. 155).
В связи с этим общество как застройщик было обязано соблюдать согласованные сроки проведения реконструкции, в том числе с учетом периодов прекращения горячего водоснабжения.
На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что своими действиями по прекращению горячего водоснабжения на срок более 14 дней в установленные комиссией управления периоды времени на спорных участках теплотрассы общество не нарушило требований постановления N 354 и СанПиН 2.1.4.2496-09, которые указаны в решении комиссии управления, либо иных нормативных правовых актов в области теплоснабжения.
Норм, которые бы ограничивали срок прекращения горячего водоснабжения 14 днями при осуществлении реконструкции или капитального ремонта теплотрассы управление не называет ни в обжалуемом в деле решении комиссии управления, ни в отзывах на заявление и апелляционную жалобу общества.
Кроме того, помимо необходимости доказывания незаконности прекращения обществом горячего водоснабжения при проведении работ по реконструкции спорной теплотрассы на срок более 14 суток, управление также должно доказать, что такие перерывы являются нарушением запрета, установленного п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ, поскольку оспариваемым решением комиссия управления признала в действиях общества именно нарушение данной нормы закона N 135-ФЗ.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе: экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.
Из этого следует, что управление должно доказать, что указанные перерывы в горячем водоснабжении представляют собою:
- экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства,
- а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.
Комиссия управления в оспариваемом решении наличия приведенных выше обстоятельств по отдельности или в совокупности не привела.
Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции таких доказательств также не нашел.
В частности, не имеется доказательств того, что выявленные перерывы в горячем водоснабжении на срок более 14 суток были экономически или технологически необоснованными и общество имело возможность рентабельного производства теплового ресурса без данных отключений. Как уже было указано, данные перерывы в горячем водоснабжении были объективно необходимы обществу для проведения реконструкции теплотрассы, все они были согласованы с органами местного самоуправления, рассчитаны согласно проектной документации. Управление не доказало и не ссылалось на то, что такая реконструкция на участке теплосети в 809 кв. м, на которой полностью была замена конструкций была технически возможна без перерывов горячего водоснабжения на срок менее 14 суток.
Как также было обосновано ранее, действующее в системе теплоснабжения законодательство не содержит запрета на ограничение горячего водоснабжения в ходе реконструкции или капитального ремонта тепловых сетей на срок более 14 суток. Оно предусматривает необходимость согласования данного ограничения с органами местного самоуправления и наличие проектной документации на такую реконструкцию или капитальный ремонт.
Таким образом, также не доказана вторая составляющая конструкции нарушения, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ - если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.
Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у комиссии управления не имелось оснований для признания общества нарушившим п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ.
Признание общества нарушившим п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ в п. 1 резолютивной части решения комиссии управления помимо незаконности также нарушает права и законные интересы общества, поскольку может объективно повлечь его привлечение к административной ответственности за данное нарушение.
Прекращение комиссией управления рассмотрения дела в связи с добровольным устранением обществом нарушения антимонопольного законодательства в п. 2 резолютивной части решения и отказ в п. 3 резолютивной части решения от выдачи обществу предписания законных прав и интересов общества не нарушают.
Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, а решения и действий (бездействия) незаконными.
При таких обстоятельствах заявление общества о признании решения комиссии управления недействительным подлежало удовлетворению в части оспаривания п. 1 данного решения о признании общества нарушившим п. 4 ч. 1 ст. 10 закона N 135-ФЗ. В остальной части решение комиссии управления не подлежало признанию недействительным.
В связи с этим решение суда первой инстанции подлежит изменению в части отказа обществу в признании недействительным решения комиссии управления в части п. 1 - в этой части решение комиссии управления признается недействительным судом апелляционной инстанции. В остальной части решение суда первой инстанции об отказе обществу в удовлетворении оставшихся требований не подлежит отмене. Апелляционная жалоба общества удовлетворяется.
В соответствии со ст. 112 АПК РФ вопрос о возмещении судебных расходов, понесенных участвующими в деле лицами в связи с ведением дела в судах первой и апелляционной инстанций могут быть разрешены по заявлению участвующих в деле лиц судом первой инстанции после вступления в законную силу окончательного судебного акта по делу в определенный АПК РФ срок.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.01.2014 г. изменить, изложив абзац 1 резолютивной части решения в следующей редакции: "Признать недействительным принятое комиссией УФАС по Ростовской области решение по делу N 1525/02 от 25.10.2013 г. (дата изготовления решения в полном объеме) в части пункта 1 резолютивной части. В удовлетворении заявления в оставшейся части отказать". Апелляционную жалобу удовлетворить.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.
Председательствующий
Н.Н.СМОТРОВА
Судьи
М.В.СОЛОВЬЕВА
С.С.ФИЛИМОНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)