Судебные решения, арбитраж
Выбор способа управления многоквартирным домом; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Верховный суд Республики Коми в составе председательствующего судьи Головкова В.Л.,
при секретаре Старцевой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Республики Коми о признании противоречащим федеральному законодательству: подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа; пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения",
Первый заместитель прокурора Республики Коми обратился в Верховный суд Республики Коми с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2, пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 02.05.2012 N 26-РЗ в части слов "за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", "в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения". Заявление прокурора мотивировано тем, что положениями пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" закреплено право педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Как указывается в заявлении, приведенные положения федерального закона не предполагают какого-либо ограничения, в том числе нормативным размером жилой площади. Не привело к утрате названного права педагогических работников и изложение нормы абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании" в новой редакции, осуществленное Федеральным законом от 29.12.2010 N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", в соответствии с которым педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 29.12.2010 N 439-ФЗ нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании", не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых соответствующим педагогическим работникам на день вступления в силу указанного Федерального закона. Из изложенных положений федерального законодательства следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом принимать нормативные правовые акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, при этом не имеют полномочий по снижению уровня социальных гарантий, предусмотренных федеральным законодательством. В данном случае нормы подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2, пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в редакции Закона Республики Коми от 02.05.2012 N 26-РЗ противоречат положениям абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании", ущемляя социальные права педагогических работников, проживающих в сельской местности, поскольку денежная компенсация для педагогических работников определяется исходя из социальной нормы площади жилого помещения. Кроме того, нормы подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона РК N 55-РЗ противоречат положениям статьи 154 ЖК РФ, поскольку из объема мер социальной поддержки педагогических работников незаконно исключена компенсация расходов на оплату услуг и работ по управлению многоквартирным домом (для нанимателей и собственников жилых помещений), капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (для собственников жилых помещений).
В ходе судебного разбирательства помощник прокурора Республики Коми Чершкуте Я.В. представила письменное ходатайство первого заместителя прокурора Республики Коми об изменении заявленных требований. В соответствии со статьей 39 ГПК РФ дело судом рассмотрено с учетом указанных изменений по следующим требованиям:
- - признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения";
- - признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа.
Представители заинтересованного лица Главы Республики Коми Нихельман И.М., Четверикова Л.В. и Бровкина М.Ю. заявленные прокурором требования не признали, ссылаясь при этом на доводы, изложенные в письменных возражениях.
Представитель заинтересованного лица Государственного Совета Республики Коми Туркова А.В. заявленные прокурором требования не признала, ссылаясь при этом на доводы, изложенные в письменном отзыве.
Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из содержания заявления прокурора, основанием для признания оспариваемых правовых норм противоречащими федеральному законодательству является утверждение заявителя о несоответствии указанных норм положениям абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10.07.1992 г. N 3266-1 "Об образовании", в соответствии с которыми педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.
Указанные доводы прокурора заслуживают внимания.
Российская Федерация, согласно статье 7 Конституции РФ, является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В соответствии с пунктами "е", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).
Анализ содержания подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2, пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми "О социальной поддержке населения в Республике Коми" от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ применительно к приведенному конституционному принципу свидетельствует о несоответствии указанных норм федеральному законодательству, регулирующему вопросы предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Так, согласно действующей редакции абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.
В ранее действующей до 11 января 2011 года редакции указанного закона было предусмотрено право педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Как видно из анализа изменений приведенных норм закона, объем установленных для педагогических работников мер социальной поддержки не изменился, а претерпела изменения лишь форма предоставления указанной льготы, с натуральной на компенсационную.
Вместе с тем изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене данных гарантий или существенному снижению достигнутого уровня их предоставления. Такой подход основан на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении Конституционного Суда РФ от 02.04.2009 N 553-О-П "По жалобе граждан Капустиной Валентины Максимовны, Своровской Валентины Ивановны и других на нарушение их конституционных прав частью 3 статьи 1 и пунктом 2 части 2 статьи 2 Закона Новосибирской области "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области".
В этой связи представляется, что буквальное толкование содержания нормы, гарантирующей возмещение педагогическим работникам расходов по оплате жилья, предполагает не частичное, а полное возмещение указанных расходов. Это, в свою очередь, в полной мере согласуется с изначально установленным и последовательно сохраненным законодателем подходом по обеспечению педагогических работников бесплатным жильем.
Так, изначально указанная льгота была установлена Постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 10.06.1930 "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках", которым было предусмотрено право работников просвещения, проживающих в сельских местностях и рабочих поселках, на обеспечение бесплатных квартир с отоплением и освещением в натуре.
Данная льгота была установлена и на уровне законодательства Союза ССР. Так, положениями пункта 1 действующего в настоящее время Постановления Совета Министров СССР от 10.02.1948 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ" предусмотрено право на бесплатное жилье учителей, директоров (заведующих) и заведующих учебной частью начальных и семилетних школ в сельских местностях и совместно с ними проживающих членов их семей.
Последним нормативным закреплением приведенной меры социальной поддержки педагогических работников являются положения Закона РФ "Об образовании".
Из вышеизложенного следует вывод, что как ранее, так и в настоящее время федеральным законодательством педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), гарантировано право на компенсацию расходов на оплату жилых помещений. При этом положения пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании" предписывают законодательным органам субъектов Российской Федерации устанавливать и обеспечивать за счет бюджетов субъектов РФ реализацию указанных мер социальной поддержки для педагогических работников образовательных учреждений. Одновременно должно быть обеспечено соблюдение положений Федерального закона N 439-ФЗ от 29.10.2010 "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", которым установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу настоящего Федерального закона.
Таким образом, возложив на законодательные органы субъектов РФ обязанность по реализации гарантированных федеральным законом мер социальной поддержки, федеральный законодатель установил условие о недопустимости снижения объема установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки, предоставляемых на день вступления в силу Федерального закона N 439-ФЗ от 29.10.2010.
При этом на день вступления в силу указанного федерального закона (11.01.2011 г.) педагогическим работникам было гарантировано право на бесплатное жилое помещение, предусматривающее полное освобождение от оплаты жилищно-коммунальных услуг без каких-либо ограничений.
Исходя из указанного подхода к сохранению объема гарантированных мер социальной поддержки, следует вывод о том, что действующее правовое регулирование социальной поддержки педагогических работников также предусматривает возмещение расходов педагогических работников по оплате жилого помещения в полном объеме, и в соответствии с изложенными требованиями федерального законодательства указанный объем предоставляемых педагогическим работникам мер социальной поддержки не может быть уменьшен на уровне субъекта Российской Федерации, к компетенции которого отнесены лишь полномочия по определению размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление педагогическим работникам денежной компенсации льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.
Такое условие в данном случае оспариваемыми нормами Закона Республики Коми не соблюдается.
Так, в соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 1(1) части 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 55-РЗ (ред. от 02.05.2012, с изм. от 23.05.2012) "О социальной поддержке населения в Республике Коми" педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа (далее - педагогические работники), предоставляются следующие меры социальной поддержки:
- 1) оплата в размере 100 процентов педагогическим работникам за пользование жилым помещением (плата за наем);
- 2) оплата в размере 100 процентов педагогическим работникам за содержание и ремонт жилого помещения в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения.
Как видно из приведенных правовых норм, размер компенсации за содержание и ремонт жилого помещения предоставляется не в полном размере, а ограничивается пределами установленной социальной нормы жилого помещения.
Указанное приводит к умалению социальных прав педагогических работников, проживающих в сельской местности, поскольку из положений абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" следует, что федеральный законодатель, установив право педагогических работников образовательных учреждений на компенсацию расходов по оплате жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), не предусмотрел каких-либо ограничений в праве на получение компенсации по оплате жилой площади в полном размере, в том числе и посредством ограничения расчета выплат пределами размера социальной нормы жилого помещения, занимаемого педагогическим работником.
Таким образом, следует признать, что нормы подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми "О социальной поддержке населения в Республике Коми" от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ противоречат федеральному законодательству, в связи с чем подлежат признанию недействующими.
Оценивая на предмет соответствия федеральному законодательству положения подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", суд исходит из следующего.
Оспариваемые положения в законе изложены следующим образом:
"Социальная поддержка населения в Республике Коми предусматривает осуществление системы мер, включающей: 1) оплату за жилое помещение и коммунальные услуги, включающую в себя: а) оплату за пользование жилым помещением (плата за наем) государственного, муниципального жилищного фонда или частного жилищного фонда, находящегося в собственности юридических лиц, оплату за содержание и ремонт жилого помещения (содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, содержание и текущий ремонт лифтов, вывоз бытовых и других отходов (за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме) (далее - оплата за жилое помещение)".
Дословное содержание статьи 2 указанного Закона указывает на то, что в ней исчерпывающим образом перечислены составляющие элементы установленной в Республике Коми системы мер социальной поддержки. При этом перечисленные в статье виды мер социальной поддержки содержат определения, которые, в свою очередь, раскрывают объем каждой конкретной меры социальной поддержки безотносительно к какой-либо категории определенной категории граждан. Иными словами, статья 2 содержит общие положения, касающиеся всех перечисленных в Законе Республики Коми категорий льготников.
В данном случае прокурор в своем требовании заявляет о необходимости проверки указанных положений на предмет их соответствия применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам. При этом в качестве спорных в заявлении прокурора указаны нормы подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 указанного Закона, в которых содержится определение меры социальной поддержки "оплата за жилое помещение", включающая в себя:
- - оплату за пользование жилым помещением (плата за наем);
- - оплату за содержание и ремонт жилого помещения, которая в свою очередь включает в себя следующие составляющие: содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, содержание и текущий ремонт лифтов, вывоз бытовых и других отходов. Далее из анализа конструкции указанной нормы следует, что из структуры оплаты за жилое помещение исключается оплата за услуги и работы по управлению многоквартирным домом и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
В этой связи необходимо указать, что сформулированное в статье 2 Закона Республики Коми понятие "оплата за жилое помещение и коммунальные услуги" установлено с целью определения гарантируемого объема мер социальной поддержки, при этом редакция указанной нормы не содержит каких-либо разграничений в структуре оплаты за жилое помещение в отношении собственников и нанимателей жилых помещений, подпадающих под действие данного закона.
Как видно из вышеизложенного, законодатель Республики Коми, устанавливая в части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми компенсацию в размере 100 процентов по оплате за жилое помещение, в статье 2 Закона, исключил из структуры подлежащей возмещению педагогическим работником оплаты за жилое помещение расходов по оплате услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитальным ремонтом общего имущества, чем фактически исключил указанные расходы из размера подлежащей выплате сельским педагогам компенсации оплаты за жилое помещение.
Таким образом, из анализа взаимосвязанных положений подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 и пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми следует, что последними не допускается компенсация педагогическим работникам расходов по оплате за жилое помещение с включением в размер компенсации расходов по управлению многоквартирным домом и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
Такая норма не соответствует положениям федерального закона.
Так, в соответствии с частями 1 и 2 статьи 154 Жилищного кодекса РФ плата за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателя жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, включает в себя: 1) плату за пользование жилым помещением (плата за наем); 2) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда; 3) плату за коммунальные услуги.
Плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя: 1) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме; 2) плату за коммунальные услуги.
Как следует из приведенных положений Жилищного кодекса РФ, в структуру платы за жилое помещение в числе других составляющих также входят следующие элементы: плата за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
Таким образом, из системного толкования приведенных правовых норм следует, что право педагогических работников на полное возмещение расходов на оплату жилого помещения, установленное и гарантированное федеральным законодательством, не содержит каких-либо ограничений в его предоставлении, в том числе и в части возмещения платы за услуги и работы по управлению многоквартирным домом и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
В данном случае следует признать, что, установив в оспариваемых нормах соответствующие ограничения, законодательный орган Республики Коми существенно снизил объем установленной федеральным законом меры социальной поддержки, что в свою очередь не обеспечило предоставление педагогическим работникам полного возмещения расходов по оплате жилого помещения, на которое они имеют право в соответствии с федеральным законодательством.
Принимая во внимание, что предметом заявленного требования и судебного рассмотрения являлось требование прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству положений подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" лишь в отношении регулирования порядка предоставления мер социальной поддержки конкретной категории - педагогическим работникам, суд, признавая указанное требование обоснованным, указывает, что вышеприведенные нормы подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству именно применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа. При этом, исходя из предмета и правовых оснований заявленных требований, суд не производит оценку оспариваемым нормам на предмет их соответствия федеральному законодательству применительно к урегулированию правоотношений в части предоставления льгот иным категориям граждан, подпадающих под действие указанного Закона Республики Коми.
Оценивая заявленные в ходе рассмотрения дела доводы представителей Главы Республики Коми и Государственного Совета Республики Коми, суд находит их необоснованными по следующим основаниям.
Так, не может быть признан состоятельным и подлежит отклонению довод представителя Главы Республики Коми, суть которого сводится к утверждению о недопустимости формулирования по данному делу судом выводов, которые могут отличаться от выводов, отраженных в Постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 25 января 2012 года "По делу о проверке конституционности пункта 2 и абзаца восьмого части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" по запросу прокурора Республики Коми".
В силу положений статьи 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и статьи 3 Закона Республики Коми от 31.10.1994 N 7-РЗ "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный суд Республики Коми полномочиями по проверке соответствия республиканского законодательства положениям федерального закона не наделен и, как следствие, такую проверку при рассмотрении вышеуказанного дела не осуществлял.
Кроме того, в силу общих начал гражданского судопроизводства и положений статьи 61 ГПК РФ выводы, изложенные в указанном постановлении Конституционного Суда Республики Коми, преюдицией для настоящего дела не являются. Более того, проверка Конституционным Судом Республики Коми норм республиканского закона на предмет их соответствия положениям Конституции Республики Коми не препятствует осуществлению судом в рамках настоящего дела проверки на предмет соответствия оспариваемых норм федеральному закону, а ссылка на недопустимость проведения такой проверки противоречит требованиям закона.
Представляется, что в силу различий в существе разрешаемых правовых вопросов суд в данном случае не связан с правовой позицией Конституционного Суда Республики Коми. Иной подход в данном вопросе противоречил бы общим правилам разграничения компетенции между судами с учетом установленных законом видов судопроизводств.
Суд также полагает несостоятельной изложенную в письменном отзыве председателя Государственного Совета Республики Коми позицию, в соответствии с которой положения Закона РФ "Об образовании" не должны соотноситься с нормами статьи 154 ЖК РФ. Такая позиция мотивирована тем, что в Законе РФ "Об образовании" не раскрывается понятие компенсации расходов на оплату жилья, в связи с чем нормы данного закона не связаны с установленной в статье 154 ЖК РФ структурой оплаты жилья. Вместе с тем необходимо указать, что в Законе РФ "Об образовании" закреплена конкретная мера социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения. При этом законодатель в указанной норме не раскрывает понятия расходов на оплату жилого помещения, поскольку, во-первых, данный вопрос не входит в предмет правового регулирования указанного закона, во-вторых, указанное понятие конкретным образом определено федеральным законом и содержится в Жилищном кодексе РФ (статья 154).
Представляется, что установленное федеральным законом правовое регулирование вопросов, связанных с понятием и структурой платы за жилое помещение, в рассматриваемом случае позволяет правильно определять объем установленных законом гарантий и исключает возможность произвольного толкования указанного понятия в законодательной и правоприменительной практике.
С учетом изложенного также не могут быть признаны состоятельными доводы, основанные на утверждении о том, что федеральным законодательством предусмотрена лишь компенсация расходов педагогических работников за наем жилого помещения, поскольку такое суждение противоречит вышеприведенным положениям закона. В этой связи также является необоснованной ссылка на то, что перечисленные в статье 2 и пункте 2 части 1(1) иные структурные составляющие платы за жилое помещение являются дополнительными мерами социальной поддержки и их предоставление является правом, а не обязанностью субъекта РФ.
Как уже указано выше, все перечисленные расходы, в том числе и исключенные Законом Республики Коми из расчета размера компенсации, входят в объем установленной федеральным законом гарантии, в связи с чем их предоставление, вопреки доводам заинтересованных лиц, является не правом, а обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
При этом из буквального толкования положений статьи 55 Закона РФ "Об образовании" следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом самостоятельно определять механизм предоставления мер социальной поддержки и с этой целью имеют полномочия принимать нормативные акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений. Однако такие полномочия не влекут возникновения у субъектов Российской Федерации права снижать уровень социальных гарантий для соответствующей категории граждан, предусмотренный федеральным законодательством.
В противном случае следует признать приемлемым такой подход, в соответствии с которым объем одной и той же гарантированной федеральным законом социальной льготы для педагогических работников региональных и муниципальных образовательных учреждений будет значительно уменьшен в сравнении с объемом этой льготы, установленной для педагогических работников федеральных образовательных учреждений.
Однако суд полагает недопустимым такое толкование норм федерального законодательства, поскольку является очевидным то обстоятельство, что в рассматриваемых положениях федерального закона законодатель устанавливает равный и единый подход к обеспечению мер социальной поддержки всех педагогических работников образовательных учреждений и не определяет различий в форме и объеме гарантированных льгот для педагогических работников федеральных образовательных учреждений и педагогических работников образовательных учреждений субъектов РФ, а также муниципальных образовательных учреждений.
Такой подход в полной мере согласуется с установленным статьей 19 Конституции РФ принципом равенства прав всех граждан перед законом.
В этой связи важно отметить, что установленные в нормах статьи 55 Закона РФ "Об образовании" положения о разграничении компетенций федерального и регионального законодательства по вопросам установления порядка, условий и размера компенсационных выплат, как уже неоднократно отмечалось Конституционным Судом РФ, касаются лишь распределения полномочий по определению механизма реализации установленных федеральным законом льгот. В свою очередь, избранный конкретным субъектом Российской Федерации механизм реализации льгот не может в конечном результате привести к уменьшению объема установленных на уровне Закона Российской Федерации социальных прав.
Вместе с тем установленный в данном случае законодательным органом Республики Коми, посредством принятия оспариваемых правовых норм, механизм реализации льгот не обеспечил надлежащей реализации федеральной льготы, вследствие чего обнаруживается несоответствие указанных правовых норм федеральному законодательству, регулирующему вопросы предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности и поселках городского типа.
С учетом вышеизложенных выводов суда относительно недостижения оспариваемыми нормами цели обеспечения полного возмещения педагогическим работникам расходов по оплате жилого помещения, также представляется необоснованным довод представителя Главы Республики Коми о том, что при принятии оспариваемых норм объем ранее предоставляемых педагогическим работникам мер социальной поддержки был сохранен, и соблюдены положения статьи 3 Федерального закона от 29.12.2010 N 439-ФЗ о недопустимости снижения объема мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, на день вступления в силу указанного Федерального закона.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об обоснованности заявления первого заместителя прокурора Республики Коми.
С целью обеспечения стабильности правоотношений, основанных на применении в течение длительного времени оспариваемых положений Закона Республики Коми, суд находит, что они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
С учетом вышеизложенного следует признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу: пункта 2 части 1(1) статьи 18 указанного Закона в части слов "в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения" и подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа.
В соответствии с положениями ст. 253 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" сообщение о принятом судом решении после его вступления в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном средстве массовой информации органов государственной власти Республики Коми - газете "Республика".
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
Заявление первого заместителя прокурора Республики Коми удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа.
Признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения".
Сообщение о принятом судом решении о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения в законную силу подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 и пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в их указанной части подлежит опубликованию в газете "Республика".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Коми в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Мотивированное решение изготовлено 28 декабря 2012 года.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
РЕШЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 25.12.2012 ПО ДЕЛУ N 3-46/2012
Разделы:Выбор способа управления многоквартирным домом; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 декабря 2012 г. по делу N 3-46/2012
Верховный суд Республики Коми в составе председательствующего судьи Головкова В.Л.,
при секретаре Старцевой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Республики Коми о признании противоречащим федеральному законодательству: подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа; пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения",
установил:
Первый заместитель прокурора Республики Коми обратился в Верховный суд Республики Коми с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2, пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 02.05.2012 N 26-РЗ в части слов "за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", "в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения". Заявление прокурора мотивировано тем, что положениями пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" закреплено право педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Как указывается в заявлении, приведенные положения федерального закона не предполагают какого-либо ограничения, в том числе нормативным размером жилой площади. Не привело к утрате названного права педагогических работников и изложение нормы абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании" в новой редакции, осуществленное Федеральным законом от 29.12.2010 N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", в соответствии с которым педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 29.12.2010 N 439-ФЗ нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании", не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых соответствующим педагогическим работникам на день вступления в силу указанного Федерального закона. Из изложенных положений федерального законодательства следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом принимать нормативные правовые акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, при этом не имеют полномочий по снижению уровня социальных гарантий, предусмотренных федеральным законодательством. В данном случае нормы подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2, пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в редакции Закона Республики Коми от 02.05.2012 N 26-РЗ противоречат положениям абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании", ущемляя социальные права педагогических работников, проживающих в сельской местности, поскольку денежная компенсация для педагогических работников определяется исходя из социальной нормы площади жилого помещения. Кроме того, нормы подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона РК N 55-РЗ противоречат положениям статьи 154 ЖК РФ, поскольку из объема мер социальной поддержки педагогических работников незаконно исключена компенсация расходов на оплату услуг и работ по управлению многоквартирным домом (для нанимателей и собственников жилых помещений), капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (для собственников жилых помещений).
В ходе судебного разбирательства помощник прокурора Республики Коми Чершкуте Я.В. представила письменное ходатайство первого заместителя прокурора Республики Коми об изменении заявленных требований. В соответствии со статьей 39 ГПК РФ дело судом рассмотрено с учетом указанных изменений по следующим требованиям:
- - признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения";
- - признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа.
Представители заинтересованного лица Главы Республики Коми Нихельман И.М., Четверикова Л.В. и Бровкина М.Ю. заявленные прокурором требования не признали, ссылаясь при этом на доводы, изложенные в письменных возражениях.
Представитель заинтересованного лица Государственного Совета Республики Коми Туркова А.В. заявленные прокурором требования не признала, ссылаясь при этом на доводы, изложенные в письменном отзыве.
Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из содержания заявления прокурора, основанием для признания оспариваемых правовых норм противоречащими федеральному законодательству является утверждение заявителя о несоответствии указанных норм положениям абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10.07.1992 г. N 3266-1 "Об образовании", в соответствии с которыми педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.
Указанные доводы прокурора заслуживают внимания.
Российская Федерация, согласно статье 7 Конституции РФ, является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В соответствии с пунктами "е", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).
Анализ содержания подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2, пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми "О социальной поддержке населения в Республике Коми" от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ применительно к приведенному конституционному принципу свидетельствует о несоответствии указанных норм федеральному законодательству, регулирующему вопросы предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Так, согласно действующей редакции абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.
В ранее действующей до 11 января 2011 года редакции указанного закона было предусмотрено право педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Как видно из анализа изменений приведенных норм закона, объем установленных для педагогических работников мер социальной поддержки не изменился, а претерпела изменения лишь форма предоставления указанной льготы, с натуральной на компенсационную.
Вместе с тем изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене данных гарантий или существенному снижению достигнутого уровня их предоставления. Такой подход основан на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении Конституционного Суда РФ от 02.04.2009 N 553-О-П "По жалобе граждан Капустиной Валентины Максимовны, Своровской Валентины Ивановны и других на нарушение их конституционных прав частью 3 статьи 1 и пунктом 2 части 2 статьи 2 Закона Новосибирской области "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области".
В этой связи представляется, что буквальное толкование содержания нормы, гарантирующей возмещение педагогическим работникам расходов по оплате жилья, предполагает не частичное, а полное возмещение указанных расходов. Это, в свою очередь, в полной мере согласуется с изначально установленным и последовательно сохраненным законодателем подходом по обеспечению педагогических работников бесплатным жильем.
Так, изначально указанная льгота была установлена Постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 10.06.1930 "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках", которым было предусмотрено право работников просвещения, проживающих в сельских местностях и рабочих поселках, на обеспечение бесплатных квартир с отоплением и освещением в натуре.
Данная льгота была установлена и на уровне законодательства Союза ССР. Так, положениями пункта 1 действующего в настоящее время Постановления Совета Министров СССР от 10.02.1948 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ" предусмотрено право на бесплатное жилье учителей, директоров (заведующих) и заведующих учебной частью начальных и семилетних школ в сельских местностях и совместно с ними проживающих членов их семей.
Последним нормативным закреплением приведенной меры социальной поддержки педагогических работников являются положения Закона РФ "Об образовании".
Из вышеизложенного следует вывод, что как ранее, так и в настоящее время федеральным законодательством педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), гарантировано право на компенсацию расходов на оплату жилых помещений. При этом положения пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании" предписывают законодательным органам субъектов Российской Федерации устанавливать и обеспечивать за счет бюджетов субъектов РФ реализацию указанных мер социальной поддержки для педагогических работников образовательных учреждений. Одновременно должно быть обеспечено соблюдение положений Федерального закона N 439-ФЗ от 29.10.2010 "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", которым установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу настоящего Федерального закона.
Таким образом, возложив на законодательные органы субъектов РФ обязанность по реализации гарантированных федеральным законом мер социальной поддержки, федеральный законодатель установил условие о недопустимости снижения объема установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки, предоставляемых на день вступления в силу Федерального закона N 439-ФЗ от 29.10.2010.
При этом на день вступления в силу указанного федерального закона (11.01.2011 г.) педагогическим работникам было гарантировано право на бесплатное жилое помещение, предусматривающее полное освобождение от оплаты жилищно-коммунальных услуг без каких-либо ограничений.
Исходя из указанного подхода к сохранению объема гарантированных мер социальной поддержки, следует вывод о том, что действующее правовое регулирование социальной поддержки педагогических работников также предусматривает возмещение расходов педагогических работников по оплате жилого помещения в полном объеме, и в соответствии с изложенными требованиями федерального законодательства указанный объем предоставляемых педагогическим работникам мер социальной поддержки не может быть уменьшен на уровне субъекта Российской Федерации, к компетенции которого отнесены лишь полномочия по определению размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление педагогическим работникам денежной компенсации льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.
Такое условие в данном случае оспариваемыми нормами Закона Республики Коми не соблюдается.
Так, в соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 1(1) части 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 55-РЗ (ред. от 02.05.2012, с изм. от 23.05.2012) "О социальной поддержке населения в Республике Коми" педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа (далее - педагогические работники), предоставляются следующие меры социальной поддержки:
- 1) оплата в размере 100 процентов педагогическим работникам за пользование жилым помещением (плата за наем);
- 2) оплата в размере 100 процентов педагогическим работникам за содержание и ремонт жилого помещения в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения.
Как видно из приведенных правовых норм, размер компенсации за содержание и ремонт жилого помещения предоставляется не в полном размере, а ограничивается пределами установленной социальной нормы жилого помещения.
Указанное приводит к умалению социальных прав педагогических работников, проживающих в сельской местности, поскольку из положений абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" следует, что федеральный законодатель, установив право педагогических работников образовательных учреждений на компенсацию расходов по оплате жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), не предусмотрел каких-либо ограничений в праве на получение компенсации по оплате жилой площади в полном размере, в том числе и посредством ограничения расчета выплат пределами размера социальной нормы жилого помещения, занимаемого педагогическим работником.
Таким образом, следует признать, что нормы подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми "О социальной поддержке населения в Республике Коми" от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ противоречат федеральному законодательству, в связи с чем подлежат признанию недействующими.
Оценивая на предмет соответствия федеральному законодательству положения подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", суд исходит из следующего.
Оспариваемые положения в законе изложены следующим образом:
"Социальная поддержка населения в Республике Коми предусматривает осуществление системы мер, включающей: 1) оплату за жилое помещение и коммунальные услуги, включающую в себя: а) оплату за пользование жилым помещением (плата за наем) государственного, муниципального жилищного фонда или частного жилищного фонда, находящегося в собственности юридических лиц, оплату за содержание и ремонт жилого помещения (содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, содержание и текущий ремонт лифтов, вывоз бытовых и других отходов (за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме) (далее - оплата за жилое помещение)".
Дословное содержание статьи 2 указанного Закона указывает на то, что в ней исчерпывающим образом перечислены составляющие элементы установленной в Республике Коми системы мер социальной поддержки. При этом перечисленные в статье виды мер социальной поддержки содержат определения, которые, в свою очередь, раскрывают объем каждой конкретной меры социальной поддержки безотносительно к какой-либо категории определенной категории граждан. Иными словами, статья 2 содержит общие положения, касающиеся всех перечисленных в Законе Республики Коми категорий льготников.
В данном случае прокурор в своем требовании заявляет о необходимости проверки указанных положений на предмет их соответствия применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам. При этом в качестве спорных в заявлении прокурора указаны нормы подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 указанного Закона, в которых содержится определение меры социальной поддержки "оплата за жилое помещение", включающая в себя:
- - оплату за пользование жилым помещением (плата за наем);
- - оплату за содержание и ремонт жилого помещения, которая в свою очередь включает в себя следующие составляющие: содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, содержание и текущий ремонт лифтов, вывоз бытовых и других отходов. Далее из анализа конструкции указанной нормы следует, что из структуры оплаты за жилое помещение исключается оплата за услуги и работы по управлению многоквартирным домом и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
В этой связи необходимо указать, что сформулированное в статье 2 Закона Республики Коми понятие "оплата за жилое помещение и коммунальные услуги" установлено с целью определения гарантируемого объема мер социальной поддержки, при этом редакция указанной нормы не содержит каких-либо разграничений в структуре оплаты за жилое помещение в отношении собственников и нанимателей жилых помещений, подпадающих под действие данного закона.
Как видно из вышеизложенного, законодатель Республики Коми, устанавливая в части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми компенсацию в размере 100 процентов по оплате за жилое помещение, в статье 2 Закона, исключил из структуры подлежащей возмещению педагогическим работником оплаты за жилое помещение расходов по оплате услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитальным ремонтом общего имущества, чем фактически исключил указанные расходы из размера подлежащей выплате сельским педагогам компенсации оплаты за жилое помещение.
Таким образом, из анализа взаимосвязанных положений подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 и пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми следует, что последними не допускается компенсация педагогическим работникам расходов по оплате за жилое помещение с включением в размер компенсации расходов по управлению многоквартирным домом и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
Такая норма не соответствует положениям федерального закона.
Так, в соответствии с частями 1 и 2 статьи 154 Жилищного кодекса РФ плата за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателя жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, включает в себя: 1) плату за пользование жилым помещением (плата за наем); 2) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда; 3) плату за коммунальные услуги.
Плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя: 1) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме; 2) плату за коммунальные услуги.
Как следует из приведенных положений Жилищного кодекса РФ, в структуру платы за жилое помещение в числе других составляющих также входят следующие элементы: плата за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
Таким образом, из системного толкования приведенных правовых норм следует, что право педагогических работников на полное возмещение расходов на оплату жилого помещения, установленное и гарантированное федеральным законодательством, не содержит каких-либо ограничений в его предоставлении, в том числе и в части возмещения платы за услуги и работы по управлению многоквартирным домом и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
В данном случае следует признать, что, установив в оспариваемых нормах соответствующие ограничения, законодательный орган Республики Коми существенно снизил объем установленной федеральным законом меры социальной поддержки, что в свою очередь не обеспечило предоставление педагогическим работникам полного возмещения расходов по оплате жилого помещения, на которое они имеют право в соответствии с федеральным законодательством.
Принимая во внимание, что предметом заявленного требования и судебного рассмотрения являлось требование прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству положений подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" лишь в отношении регулирования порядка предоставления мер социальной поддержки конкретной категории - педагогическим работникам, суд, признавая указанное требование обоснованным, указывает, что вышеприведенные нормы подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству именно применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа. При этом, исходя из предмета и правовых оснований заявленных требований, суд не производит оценку оспариваемым нормам на предмет их соответствия федеральному законодательству применительно к урегулированию правоотношений в части предоставления льгот иным категориям граждан, подпадающих под действие указанного Закона Республики Коми.
Оценивая заявленные в ходе рассмотрения дела доводы представителей Главы Республики Коми и Государственного Совета Республики Коми, суд находит их необоснованными по следующим основаниям.
Так, не может быть признан состоятельным и подлежит отклонению довод представителя Главы Республики Коми, суть которого сводится к утверждению о недопустимости формулирования по данному делу судом выводов, которые могут отличаться от выводов, отраженных в Постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 25 января 2012 года "По делу о проверке конституционности пункта 2 и абзаца восьмого части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" по запросу прокурора Республики Коми".
В силу положений статьи 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и статьи 3 Закона Республики Коми от 31.10.1994 N 7-РЗ "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный суд Республики Коми полномочиями по проверке соответствия республиканского законодательства положениям федерального закона не наделен и, как следствие, такую проверку при рассмотрении вышеуказанного дела не осуществлял.
Кроме того, в силу общих начал гражданского судопроизводства и положений статьи 61 ГПК РФ выводы, изложенные в указанном постановлении Конституционного Суда Республики Коми, преюдицией для настоящего дела не являются. Более того, проверка Конституционным Судом Республики Коми норм республиканского закона на предмет их соответствия положениям Конституции Республики Коми не препятствует осуществлению судом в рамках настоящего дела проверки на предмет соответствия оспариваемых норм федеральному закону, а ссылка на недопустимость проведения такой проверки противоречит требованиям закона.
Представляется, что в силу различий в существе разрешаемых правовых вопросов суд в данном случае не связан с правовой позицией Конституционного Суда Республики Коми. Иной подход в данном вопросе противоречил бы общим правилам разграничения компетенции между судами с учетом установленных законом видов судопроизводств.
Суд также полагает несостоятельной изложенную в письменном отзыве председателя Государственного Совета Республики Коми позицию, в соответствии с которой положения Закона РФ "Об образовании" не должны соотноситься с нормами статьи 154 ЖК РФ. Такая позиция мотивирована тем, что в Законе РФ "Об образовании" не раскрывается понятие компенсации расходов на оплату жилья, в связи с чем нормы данного закона не связаны с установленной в статье 154 ЖК РФ структурой оплаты жилья. Вместе с тем необходимо указать, что в Законе РФ "Об образовании" закреплена конкретная мера социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения. При этом законодатель в указанной норме не раскрывает понятия расходов на оплату жилого помещения, поскольку, во-первых, данный вопрос не входит в предмет правового регулирования указанного закона, во-вторых, указанное понятие конкретным образом определено федеральным законом и содержится в Жилищном кодексе РФ (статья 154).
Представляется, что установленное федеральным законом правовое регулирование вопросов, связанных с понятием и структурой платы за жилое помещение, в рассматриваемом случае позволяет правильно определять объем установленных законом гарантий и исключает возможность произвольного толкования указанного понятия в законодательной и правоприменительной практике.
С учетом изложенного также не могут быть признаны состоятельными доводы, основанные на утверждении о том, что федеральным законодательством предусмотрена лишь компенсация расходов педагогических работников за наем жилого помещения, поскольку такое суждение противоречит вышеприведенным положениям закона. В этой связи также является необоснованной ссылка на то, что перечисленные в статье 2 и пункте 2 части 1(1) иные структурные составляющие платы за жилое помещение являются дополнительными мерами социальной поддержки и их предоставление является правом, а не обязанностью субъекта РФ.
Как уже указано выше, все перечисленные расходы, в том числе и исключенные Законом Республики Коми из расчета размера компенсации, входят в объем установленной федеральным законом гарантии, в связи с чем их предоставление, вопреки доводам заинтересованных лиц, является не правом, а обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
При этом из буквального толкования положений статьи 55 Закона РФ "Об образовании" следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом самостоятельно определять механизм предоставления мер социальной поддержки и с этой целью имеют полномочия принимать нормативные акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений. Однако такие полномочия не влекут возникновения у субъектов Российской Федерации права снижать уровень социальных гарантий для соответствующей категории граждан, предусмотренный федеральным законодательством.
В противном случае следует признать приемлемым такой подход, в соответствии с которым объем одной и той же гарантированной федеральным законом социальной льготы для педагогических работников региональных и муниципальных образовательных учреждений будет значительно уменьшен в сравнении с объемом этой льготы, установленной для педагогических работников федеральных образовательных учреждений.
Однако суд полагает недопустимым такое толкование норм федерального законодательства, поскольку является очевидным то обстоятельство, что в рассматриваемых положениях федерального закона законодатель устанавливает равный и единый подход к обеспечению мер социальной поддержки всех педагогических работников образовательных учреждений и не определяет различий в форме и объеме гарантированных льгот для педагогических работников федеральных образовательных учреждений и педагогических работников образовательных учреждений субъектов РФ, а также муниципальных образовательных учреждений.
Такой подход в полной мере согласуется с установленным статьей 19 Конституции РФ принципом равенства прав всех граждан перед законом.
В этой связи важно отметить, что установленные в нормах статьи 55 Закона РФ "Об образовании" положения о разграничении компетенций федерального и регионального законодательства по вопросам установления порядка, условий и размера компенсационных выплат, как уже неоднократно отмечалось Конституционным Судом РФ, касаются лишь распределения полномочий по определению механизма реализации установленных федеральным законом льгот. В свою очередь, избранный конкретным субъектом Российской Федерации механизм реализации льгот не может в конечном результате привести к уменьшению объема установленных на уровне Закона Российской Федерации социальных прав.
Вместе с тем установленный в данном случае законодательным органом Республики Коми, посредством принятия оспариваемых правовых норм, механизм реализации льгот не обеспечил надлежащей реализации федеральной льготы, вследствие чего обнаруживается несоответствие указанных правовых норм федеральному законодательству, регулирующему вопросы предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности и поселках городского типа.
С учетом вышеизложенных выводов суда относительно недостижения оспариваемыми нормами цели обеспечения полного возмещения педагогическим работникам расходов по оплате жилого помещения, также представляется необоснованным довод представителя Главы Республики Коми о том, что при принятии оспариваемых норм объем ранее предоставляемых педагогическим работникам мер социальной поддержки был сохранен, и соблюдены положения статьи 3 Федерального закона от 29.12.2010 N 439-ФЗ о недопустимости снижения объема мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, на день вступления в силу указанного Федерального закона.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об обоснованности заявления первого заместителя прокурора Республики Коми.
С целью обеспечения стабильности правоотношений, основанных на применении в течение длительного времени оспариваемых положений Закона Республики Коми, суд находит, что они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
С учетом вышеизложенного следует признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу: пункта 2 части 1(1) статьи 18 указанного Закона в части слов "в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения" и подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа.
В соответствии с положениями ст. 253 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" сообщение о принятом судом решении после его вступления в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном средстве массовой информации органов государственной власти Республики Коми - газете "Республика".
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление первого заместителя прокурора Республики Коми удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт "а" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", применительно к регулированию порядка предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа.
Признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части слов "в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения".
Сообщение о принятом судом решении о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения в законную силу подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 и пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в их указанной части подлежит опубликованию в газете "Республика".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Коми в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Мотивированное решение изготовлено 28 декабря 2012 года.
Председательствующий судья
В.Л.ГОЛОВКОВ
В.Л.ГОЛОВКОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)