Судебные решения, арбитраж
Оплата жилья и коммунальных услуг; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Кашкавал Л.А., Дроздова В.Л., Бельдинская Н.М. и Брежнев Е.Д. обратились в Томский областной суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, в котором просили признать не соответствующими федеральному законодательству статью 4 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" и постановление Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а "О внесении изменений в постановление Администрации Томской области от 04.02.2005 N 10а", а также обязать Администрацию Томской области к отмене названного постановления.
В обоснование своих требований указали, что оспариваемые нормы в части определения компенсации расходов по оплате коммунальных услуг (электроснабжение и отопление) в пределах нормативов потребления этих услуг противоречат федеральному законодательству, а именно, пункту 50 статьи 35 и пунктам 1 и 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающим, что правовое регулирование не предполагает лишение медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, которыми они пользовались до 01.01.2005 на основании части 2 статьи 63 "Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан", а при издании органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ нормативных правовых актов должны быть соблюдены условия, в соответствии с которыми при изменении после 31.12.2004 порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Обосновывая свое несогласие с постановлением Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а, заявители указали, что подпунктом 2 пункта 1 данного акта отменен Порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области, в связи с чем в настоящее время порядок предоставления им вышеуказанных льгот отсутствует.
В судебном заседании заявители Кашкавал Л.А., Дроздова В.Л., Бельдинская Н.М. и Брежнев Е.Д. требования поддержали и пояснили, что являются медицинскими работниками муниципального учреждения здравоохранения Тегульдетской Центральной районной больницы, проживают в квартирах, принадлежащих им на праве собственности с середины 1990-х годов, обеспеченных центральным водяным отоплением и электроснабжением; до 2005 года они являлись получателями предоставлявшейся в натуральной форме льготы по оплате отопления и освещения, что выражалось в полном освобождении их от оплаты названных коммунальных услуг; с 2005 года по 2009 год (включительно) форма предоставления льгот не изменилась, однако, заявители были вынуждены ежемесячно вносить плату за отопление сверх начисленной за отопление 18 кв. м в месяц, а также оплачивать потребление электричества свыше 70 кВт x ч в месяц; с 2010 года данные льготы предоставляются в денежной форме, размер возмещения оплаты услуг по отоплению ограничен стоимостью отопления 18 кв. м, электричества - 96 рублями в месяц.
По мнению заявителей, статья 4 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ нарушает их права, поскольку данной нормой установлены меры социальной поддержки, имеющие характер основных, а не дополнительных, и фактически уменьшены льготы по предоставлению бесплатного отопления и освещения, которыми заявители пользовались до 01.01.2005, в то время как в отсутствие нормативного акта органа местного самоуправления, устанавливающего размер льгот, именно органы власти субъекта РФ должны обеспечить сохранение названных льгот в том объеме, в каком они предоставлялись до 01.01.2005.
Оспаривание статьи 4 Закона от 30.04.2009 N 59-ОЗ в полном объеме мотивировано заявителями тем, что положения данной нормы, касающиеся льгот по компенсации затрат на оплату содержания и ремонта жилья, найма жилого помещения, газоснабжения на нужды отопления, приобретение и доставку твердого топлива, затрагивают интересы ряда коллег заявителей, не являющихся участниками настоящего судебного разбирательства.
Представители заявителей Деева Ю.Б., Пискунов В.А. и Рожкова С.В. поддержали вышеизложенные объяснения заявителей, дополнительно пояснили, что интересы заявителей могут быть затронуты оспариваемыми нормами в случае перемены последними места жительства в будущем.
В ходе судебного разбирательства заявители в лице своих представителей уточнили заявленные требования: просили признать недействующим лишь подпункт 2 пункта 1 постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а, так как остальные положения данного постановления интересы заявителей не затрагивают; а также просили признать недействующей статью 4 Закона от 30.04.2009 N 59-ОЗ в той части, в которой эта норма относится к работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения.
Определением Томского областного суда от 07.09.2010 прекращено производство по делу в части требований заявителей о признании недействующими пункта 1 абзаца 1 статьи 4 в части слов "найму жилого помещения (для нанимателей жилых помещений, относящихся к государственному и муниципальному жилищным фондам)", а также абзаца 2 и абзаца 3 пункта 2 абзаца 1 статьи 4 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ.
Представитель Администрации Томской области и Губернатора Томской области Руколеева А.В., представитель Государственной Думы Томской области Останин В.А. в судебном заседании против удовлетворения заявления возражали, пояснив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в результате принятия этих актов совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не уменьшен, а условия предоставления не ухудшены.
Прокурор Дашевская О.С. дала заключение об отсутствии оснований для удовлетворения заявления Кашкавал Л.А., Дроздовой В.Л., Бельдинской Н.М. и Брежнева Е.Д.
Заслушав объяснения участников судебного разбирательства, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
На основании статьи 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно частям 1 и 2 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющими большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как разъяснено в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
Согласно пунктам 17, 19, 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы, форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты, предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.
В силу пункта 23 указанного постановления, проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.
Порядок и процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов не нарушены, Государственная Дума РФ и Администрация Томской области действовали в пределах своей компетенции. При этом суд исходит из следующего.
Согласно части 4 статьи 64 "Устава (Основного Закона) Томской области" (принятого решением Томской областной Думы от 26.07.1995 N 136) Государственная Дума Томской области решает вопросы, отнесенные к ее ведению федеральными законами и законами области.
В соответствии со статьей 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Согласно пункту "р" статьи 83 "Устава (Основного Закона) Томской области" (принятого решением Томской областной Думы от 26.07.1995 N 136) Губернатор Томской области осуществляет полномочия, закрепленные за ним законодательством РФ и области, актами Президента РФ, Правительства РФ, Государственной Думы Томской области.
Законом Томской области от 02.11.2009 N 227-ОЗ с 01.01.2010 введен в действие Порядок предоставления ежемесячных денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области, который является также приложением к Закону N 59-ОЗ от 30.04.2009.
Частью 2 статьи 7 Закона N 59-ОЗ от 30.04.2009 Администрации Томской области предписано привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Законом в течение трех месяцев со дня принятия настоящего Закона.
В силу статьи 8 Закона Томской области от 07.03.2002 N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах Томской области" Администрация Томской области в пределах своей компетенции принимает (издает) нормативные правовые акты в форме постановлений.
Согласно части 1 статьи 28 данного Закона Порядок принятия Государственной Думой Томской области законов Томской области, нормативных правовых актов Государственной Думы Томской области устанавливаются Регламентом Государственной Думы Томской области в соответствии с действующим законодательством.
На основании статьи 95, части 1 статьи 97, частей 1 и 9 статьи 101 Регламента Государственной Думы Томской области, утвержденного постановлением Государственной Думы Томской области от 22.11.2001 N 1084, рассмотрение законопроектов Думой осуществляется не менее чем в двух чтениях; при рассмотрении Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, действующему законодательству, его актуальности и практической значимости; законопроект рассматривается во втором чтении на собрании Думы для голосования в целях принятия его в качестве закона; закон считается принятым, если за предложение о его принятии проголосовало большинство от установленного числа депутатов Думы.
Согласно пункту "о" статьи 83 "Устава (Основного Закона) Томской области" Губернатор Томской области обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов, либо отклоняет законы, принятые Государственной Думой Томской области.
В соответствии со статьей 4 Закона Томской области от 12.05.2000 N 19-ОЗ (ред. от 09.10.2007) "О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области" нормативные правовые акты Томской области, подлежащие опубликованию в соответствии с действующим законодательством, должны быть официально опубликованы принявшим их органом не позднее четырнадцати дней после даты их принятия соответствующим органом государственной власти области.
Согласно статьям 5 и 6 Закона от 12.05.2000 N 19-ОЗ законы, а также иные нормативные правовые акты Томской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если действующим законодательством или самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу.
Официальным опубликованием закона Томской области, постановления Государственной Думы Томской области, постановления Губернатора Томской области и постановления Администрации Томской области считается первая публикация их полного текста в "Собрании законодательства Томской области", иных официальных периодических изданиях органов государственной власти области либо иных периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт (договор), предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов.
Как следует из преамбулы Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009, настоящий Закон принят в целях установления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области.
Согласно преамбуле постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а данный нормативный акт принят в соответствии с Законом Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ.
Оспариваемый нормативный правовой акт Администрации Томской области, как это следует из его названия, принят в форме постановления, то есть в форме, предусмотренной вышеуказанными нормами для нормативных правовых актов Администрации области.
Как следует из протокола 27-го собрания Государственной Думы Томской области от 23.04.2009, Закон Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ принят в установленном порядке.
Из имеющихся в деле копий "Собрания законодательства Томской области" следует, что постановление от 13.01.2010 N 2а официально опубликовано в первом номере "Собрания законодательства Томской области" за 2010 год, Закон Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009 опубликован 15.05.2009; данные акты вступили в силу с 01.01.2010 (часть 1 статьи 7 Закона и пункт 4 постановления).
Таким образом, Администрация Томской области и Государственная Дума Томской области при издании оспариваемых нормативных правовых актов действовали в пределах предоставленных полномочий, обжалуемые акты приняты в надлежащей форме, соблюдены правила введения их в действие, в том числе правила опубликования.
В соответствии со статьей 1 Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009 "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" настоящий Закон распространяется на следующие категории граждан:
1) педагогические, библиотечные и медицинские работники образовательных учреждений;
2) пенсионеры из числа педагогических работников, которые проработали в сельской местности на территории Томской области в указанной сфере не менее 10 лет и перешли на пенсию с соответствующих должностей;
3) социальные работники областных государственных учреждений социального обслуживания и социальной поддержки населения, занятые непосредственно социальным обслуживанием граждан;
4) медицинские и фармацевтические работники организаций здравоохранения;
5) специалисты, работающие в учреждениях, подведомственных исполнительному органу государственной власти Томской области, уполномоченному в области ветеринарии;
6) работники областных и муниципальных учреждений культуры.
На основании статьи 2 данного Закона меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг гражданам, указанным в статье 1 настоящего Закона, предоставляются в форме ежемесячных денежных выплат и ежегодной денежной выплаты на приобретение и доставку твердого топлива.
Размер ежемесячной денежной выплаты определяется как сумма денежных эквивалентов мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения (денежные выплаты) и не может превышать фактически начисленные размеры стоимости данных услуг.
В соответствии с оспариваемыми заявителями абзацем 1 статьи 4 Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009 работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области библиотечным и медицинским работникам образовательных учреждений, социальным работникам областных государственных учреждений социального обслуживания и социальной поддержки населения, занятым непосредственно социальным обслуживанием граждан, медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, специалистам, работающим в учреждениях, подведомственных исполнительному органу государственной власти Томской области, уполномоченному в области ветеринарии, работникам областных и муниципальных учреждений культуры денежные выплаты и ежегодная денежная выплата на приобретение и доставку твердого топлива устанавливаются в следующих размерах:
- 100 процентов оплаты по содержанию и ремонту жилья, исходя из нормативов, устанавливаемых Администрацией Томской области, площади жилого помещения 18 квадратных метров на одного работника и действующих тарифов на жилищные услуги (пункт 1);
- 100 процентов стоимости отопления исходя из площади жилого помещения 18 квадратных метров на одного работника, действующих тарифов и нормативов, утверждаемых Администрацией Томской области (абзац 1 пункта 2);
- 100 процентов стоимости освещения исходя из действующих тарифов на электроснабжение и показаний приборов учета электроэнергии, потребляемой для освещения жилого помещения. При отсутствии приборов учета объем электроэнергии, потребляемой для освещения жилого помещения, определяется Администрацией Томской области в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3).
Подпунктом 2 пункта 1 постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а "О внесении изменений в постановление Администрации Томской области от 04.02.2005 N 10а" признан утратившим силу Порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области, утвержденный указанным постановлением.
Оснований считать, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, нет.
По мнению суда, установление оспариваемым законом мер социальной поддержки в указанных в статье 4 этого нормативного акта пределах не лишает заявителей права на получение названных льгот в объеме, предоставлявшемся им до 01.01.2005.
Согласно подпункту "ж" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Условия принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, устанавливающих меры социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих и работающих в сельской местности, содержатся в Законе РФ от 22.08.2004 N 122-ОЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В силу пункта 1 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, данный Закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных Федеральным законом.
Таким образом, законодатель установил, что форма и размер предоставляемых ранее и отмененных льгот и гарантий устанавливается указанным Федеральным законом.
В соответствии с частью 2 статьи 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (действовавшей до 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
С 01.01.2005 в соответствии с пунктом 50 статьи 35 Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 данная норма утратила силу. В настоящее время статья 63 указанного нормативного акта, применительно к рассматриваемому вопросу, предусматривает, что меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 63), а меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления (часть 6 статьи 63).
По смыслу данных норм, а также статьи 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" действующее федеральное законодательство не препятствует субъектам Российской Федерации самостоятельно определять меры социальной поддержки определенным категориям работников помимо указанных в частях 4 - 6 статьи 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан".
Вместе с тем органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по установлению мер социальной поддержки работникам муниципальных организаций здравоохранения. Предоставление такой поддержки органами государственной власти Томской области работникам муниципальных организаций здравоохранения допускается федеральным законодательством в качестве дополнительной меры социальной поддержки, реализуемой за счет средств областного бюджета.
В соответствии со статьей 1 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" данный нормативный акт распространяется на шесть категорий граждан, включая медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения.
На основании статьи 2 данного Закона меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг гражданам, указанным в статье 1 настоящего Закона, предоставляются в форме ежемесячных денежных выплат и ежегодной денежной выплаты на приобретение и доставку твердого топлива.
Размер ежемесячной денежной выплаты определяется как сумма денежных эквивалентов мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения и не может превышать фактически начисленные размеры стоимости данных услуг.
Как правильно считают заявители, МУЗ "Тегульдетская ЦРБ", работниками которой они являются, относится к муниципальным организациям здравоохранения, что подтверждается Уставом данного медицинского учреждения.
Муниципальным образованием Тегульдетский район Томской области нормативный акт, устанавливающий размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, не принят.
Таким образом, вопреки мнению заявителей, сам факт принятия оспариваемого закона, устанавливающего дополнительные льготы по оплате отопления и электроэнергии для заявителей как медицинских работников организаций здравоохранения, проживающих в сельской местности, не препятствует установлению для них мер социальной поддержки со стороны органов местного самоуправления.
Изменение оспариваемым законом порядка предоставления вышеуказанных льгот с натуральной формы на денежную компенсацию не свидетельствует о наличии оснований для признания указанного нормативного акта недействующим, поскольку не противоречит федеральному законодательству, не влечет уменьшение совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат, а также ухудшение условий предоставления.
Так, жилищно-коммунальные льготы как часть сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности были установлены постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках" (признанным утратившим силу Федеральным законом от 06.05.2003 N 52-ФЗ), согласно статье 10 которого квалифицированным медицинским работникам, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, должны быть предоставлены соответствующим местным исполкомом (по местно-бюджетным учреждениям) или подлежащим учреждением, предприятием, организацией бесплатные квартиры с отоплением и освещением; при отсутствии свободных квартир в домах, принадлежащих указанным исполкомам, учреждениям, предприятиям или организациям, необходимая и вполне годная жилая площадь с отоплением и освещением на работника и членов его семьи должна быть предоставлена в наемных помещениях, с оплатой жилой площади, отопления и освещения за счет соответствующих исполкомов, учреждений или организаций по действительной их стоимости.
Переход к рыночным отношениям в экономике потребовал изменения подхода к предоставлению льгот в жилищно-коммунальной сфере при одновременном обеспечении государственной поддержки отдельных категорий граждан, что нашло отражение в принятом 24.12.1992 Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики" (утратившим силу в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2004 N 189-ФЗ), которым определялись основные принципы реализации конституционного права граждан РФ на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливались общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере (преамбула), вводилось понятие компенсаций (субсидий), т.е. средств, предоставляемых гражданам, в частности, в качестве помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг (статья 1).
Федеральным законом от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" была введена статья 15.1, которая ориентировала органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления на осуществление постепенной замены финансовой помощи, передаваемой организациям жилищно-коммунального хозяйства для обеспечения возмещения расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, субсидиями, предоставляемыми гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, при обеспечении указанных в этом Законе мер социальной защиты граждан.
Введенная тем же Федеральным законом статья 15.4 закрепляла правомочие органов государственной власти субъекта РФ устанавливать порядок и условия предоставления таких субсидий на территории данного субъекта РФ с учетом его социально-экономического развития, а статья 15 предусматривала ежегодное установление Правительством РФ федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов РФ были вправе устанавливать аналогичные региональные стандарты; если федеральные стандарты должны были применяться, в частности, для расчета объема финансовой помощи, передаваемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в межбюджетных отношениях, то региональные - для расчета объема финансовой помощи, передаваемой из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам в межбюджетных отношениях.
При этом в статье 15.3 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" (в редакции Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ) указывалось, что передаваемая из федерального бюджета финансовая помощь бюджетам субъектов РФ в межбюджетных отношениях может предоставляться, в том числе в форме субсидий на компенсацию расходов на предоставление установленных законодательством льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности. Соответственно, федеральными законами от 24.12.2002 "О федеральном бюджете на 2003 год" (статья 58) и от 23.12.2003 "О федеральном бюджете на 2004 год" (статья 53) предусматривалось установление субсидий на компенсацию расходов по предоставлению таких льгот, выделяемых бюджетам субъектов РФ в порядке, определяемом Правительством РФ. Во исполнение данного предписания постановлением Правительства РФ от 27.06.2003 N 377 были утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, предусматривающие компенсацию фактически понесенных бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами затрат на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, и проживают в сельской местности.
Кроме того, статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ субъекты РФ обязывались принять законодательные акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных указанными в этой статье положениями федеральных законодательных актов, в том числе частью 2 статьи 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, которые должны учитываться в межбюджетных отношениях. При этом перечисленные в статье 2 положения федеральных законодательных актов согласно статье 6 того же Федерального закона подлежали применению до принятия соответствующих законодательных актов субъектами РФ, но не позднее чем до 01.01.2005.
Следовательно, еще в 2003 году субъектам РФ предписывалось установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг соответствующим категориям медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, то есть осуществить переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий.
Таким образом, Закон Томской области N 59-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" соответствует вышеперечисленным положениям федерального законодательства, поскольку направлен на исполнение указанного предписания.
Ухудшение условий предоставления рассматриваемых льгот в результате принятия оспариваемого закона не произошло, о чем свидетельствуют следующие обстоятельства.
Наделение субъектов РФ правом на установление размера, порядка и условий возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг анализируемой категории граждан было направлено на формирование механизма межбюджетных отношений, а не на регулирование правоотношений по предоставлению льгот.
Принятым во исполнение Федерального закона 06.05.2003 N 52-ФЗ и действовавшим до 01.01.2005 Законом Томской области от 12.01.2004 N 8-ОЗ "О возмещении расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг специалистам, работающим и проживающим в сельской местности на территории Томской области" врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения и проживающим совместно с ними членам их семей предоставлялась льгота по оплате отопления и освещения. При этом размер возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг определялся на основании количества специалистов, подпадающих под действие статьи 3 настоящего Закона, нормативов возмещения, социальной нормы площади жилья, которая признавалась равной 18 кв. м общей площади, и действующих тарифов. Данная льгота предоставлялась в натуральной форме (статья 4 Закона).
Распоряжением Администрации Томской области от 23.01.2004 N 5-ра были утверждены натуральные показатели для расчета нормативов возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг из областного бюджета, согласно которым в жилых домах с электроплитами возмещение производилось из расчета 70 кВт x ч в месяц на 1 человека.
Данное распоряжение признано утратившим силу распоряжением Администрации Томской области от 11.04.2007 N 133-ра, которым также утверждены нормативы возмещения расходов на предоставление указанной категории граждан мер социальной поддержки по оплате освещения с 01.01.2007 из расчета 70 кВт x ч в месяц на 1 человека.
Отношения, возникшие с 01.01.2005, регулировались Законом Томской области от 03.02.2005 N 17-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья и коммунальных услуг", предоставлявший право на получение мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг гражданам, проживающим и работающим в сельской местности на территории Томской области, в том числе медицинским и фармацевтическим работникам областных и муниципальных организаций здравоохранения, путем возмещения расходов граждан по оплате жилья и коммунальных услуг в размере, на условиях и в порядке, установленных статьями 1 - 4 Закона Томской области от 16.12.2004 N 257-ОЗ "О возмещении расходов на предоставление мер социальной поддержки педагогическим, библиотечным и медицинским работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области".
Согласно пункту 1 статьи 1 Закона Томской области от 16.12.2004 N 257-ОЗ (в редакции Закона Томской области от 09.08.2005 N 114-ОЗ и Закона Томской области от 12.04.2006 N 67-ОЗ), действовавшего до 31.12.2006, площадь жилого помещения, в пределах которой производится возмещение расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, устанавливалась равной 18 кв. м на одного медицинского работника.
Частью 3 статьи 7 Закона Томской области N 59 от 30.04.2009 Закон Томской области от 03.02.2005 N 17-ОЗ признан утратившим силу с 01.01.2010.
Перечисленные нормативные правовые акты устанавливают дополнительные меры социальной поддержки работающих и проживающих в сельской местности медицинских работников организаций здравоохранения.
Абзацем 1 статьи 4 Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009 указанной категории граждан ежемесячные денежные выплаты (сумма денежных эквивалентов мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения) установлены в следующих размерах:
- 100 процентов оплаты по содержанию и ремонту жилья, исходя из нормативов, устанавливаемых Администрацией Томской области, площади жилого помещения 18 квадратных метров на одного работника и действующих тарифов на жилищные услуги (пункт 1);
- 100 процентов стоимости отопления исходя из площади жилого помещения 18 квадратных метров на одного работника, действующих тарифов и нормативов, утверждаемых Администрацией Томской области (абзац 1 пункта 2);
- 100 процентов стоимости освещения исходя из действующих тарифов на электроснабжение и показаний приборов учета электроэнергии, потребляемой для освещения жилого помещения. При отсутствии приборов учета объем электроэнергии, потребляемой для освещения жилого помещения, определяется Администрацией Томской области в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3).
В соответствии с пунктом 15 Порядка предоставления ежемесячных денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области, который является приложением к Закону N 59-ОЗ от 30.04.2009, установленные данным Законом льготы предоставляются путем перечисления денежных средств на счета граждан в кредитных организациях либо через организации федеральной почтовой связи в соответствии с указанным в заявлении гражданина способом перечисления.
На основании пояснений специалиста комитета финансирования бюджетной сферы Департамента финансов Томской области Дубинчиной З.Г., сообщений Департамента финансов Томской области от 08.09.2010 N 03-13/252 и от 01.09.2010 N 3-13/243, сообщений Департамента Социальной защиты населения Томской области от 08.09.2010 N 9-1055 и от 02.09.2010 N 3-4334 установлено следующее.
В 2004 году из областного бюджета на меры социальной поддержки пяти категорий специалистов, перечисленных в статье 3 Закона 8-ОЗ от 12.01.2004, выделено 15675000 рублей, из них - 8596000 рублей на предоставление мер социальной поддержки по оплате отопления (в том числе приобретение и доставку твердого топлива при наличии печного отопления) и освещения; содержания и ремонта жилья, найма жилого помещения врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения и проживающим совместно с ними членам их семей.
Также в 2004 году за счет областного бюджета местным бюджетам на те же цели предоставлены субвенции на общую сумму 19508000 рублей, из которых 10771000 рублей на оплату льгот врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения и проживающим совместно с ними членам их семей.
Таким образом, расходы бюджета Томской области на возмещение расходов по предоставлению указанной категории медицинских работников льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в 2004 году составили 19367000 рублей.
На основании статьи 15.3 Федерального закона "О федеральной жилищной политике" (в редакции Закона N 52-ФЗ от 06.05.2003) за счет федерального бюджета частично компенсированы вышеуказанные расходы областного бюджета в сумме 10406000 рублей.
С 2005 года такая компенсация не производилась, финансирование расходов, предусмотренных законами области N 17-ОЗ и N 59-ОЗ, осуществлялось исключительно за счет бюджета Томской области.
В 2009 году из областного бюджета на реализацию мер социальной поддержки четырех категорий специалистов, перечисленных в статье 1 Закона Томской области 17-ОЗ от 03.02.2005, выделено 26306000 рублей. Из них на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг медицинским и фармацевтическим работникам областных и муниципальных организаций здравоохранения - 21404800 рублей.
В 2010 году из областного бюджета на меры социальной поддержки шести категорий специалистов, указанных в статье 1 Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009, предусмотрено выделение 160033800 рублей, из них на предоставление льгот медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения (статья 4 Закона Томской области от N 59-ОЗ от 30.04.2009) - 25120000 рублей.
Изложенное свидетельствует о том, что совокупный объем финансирования вышеуказанных льгот за счет бюджета Томской области не только не уменьшился в 2009 - 2010 годах по сравнению с 2004, но и увеличился.
Таким образом, статья 4 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ в оспариваемой части соответствует пункту 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004, согласно которому при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов, изменяющих после 31.12.2004 порядок реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Меры социальной поддержки медицинским работникам в сельской местности, установленные оспариваемым законом, не противоречат нормам федерального законодательства, так как лишь символизируют осуществление перехода от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий без уменьшения совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат и ухудшения условий предоставления.
Оспариваемые положения законодательства Томской области, устанавливающие льготы по оплате коммунальных услуг, исходя из социальной нормы площади жилья и фиксированного расхода электроэнергии, не свидетельствуют о нарушении прав и свобод граждан, так как не ведут к сокращению совокупного объема финансирования соответствующих льгот.
Ссылка заявителей на Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 N 268-О-П является несостоятельной, поскольку данный судебный акт не относится к предмету настоящего дела.
Выводы суда по настоящему делу не противоречат Определению Конституционного Суда РФ от 07.02.2008 N 383-О-П, напротив, согласуются с правовой позицией, изложенной в названном судебном акте.
Ссылка заявителей на сообщение Администрации Тегульдетского района Томской области N 03-05-279 от 15.03.2010 не имеет правового значения для настоящего дела.
Так, данным сообщением председателю профсоюзного комитета МУЗ "Тегульдетская ЦРБ" Левинцевой Е.П. разъяснен порядок предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг. В частности указано, что меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются работникам организаций здравоохранения на основании Закона Томской области от 03.02.2005 N 17-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья и коммунальных услуг", которым установлен норматив возмещения в размере 18 кв. м. на одного работника.
Также из сообщения следует, что меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, анализируемое сообщение не содержит ссылок на оспариваемые нормативные правовые акты, а из его содержания, вопреки мнению заявителей и их представителей, не следует, что Администрация Тегульдетского района не намерена принимать меры по установлению льгот работников муниципальных организаций здравоохранения, поскольку такие льготы уже установлены Законом Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2010.
Отсутствие в названии и тексте Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2010 указания на дополнительный характер льгот, установленных этим нормативным актом, не опровергает выводы суда, поскольку характер этих льгот установлен статьей 26.3.1 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Необоснованно и требование заявителей о признании недействующим подпункта 2 пункта 1 постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а "О внесении изменений в постановление Администрации Томской области от 04.02.2005 N 10а"
Так, подпунктом 2 пункта 1 постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а в постановление Администрации Томской области от 04.02.2005 N 10а "Об утверждении Порядка возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" внесено следующее изменение: признан утратившим силу Порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области, утвержденный постановлением N 10а.
Как следует из преамбулы оспариваемого постановления, оно принято в соответствии с Законом Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ.
В связи с отсутствием основания для признания, данного Закона недействующим, суд приходит к выводу о соответствии постановления от 13.01.2010 N 2а нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Факт отмены данным постановлением вышеуказанного Порядка не свидетельствует об отсутствии правового регулирования порядка предоставления мер социальной поддержки категории граждан, к которой относятся заявители, поскольку таковой в соответствии со статьей 5 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ установлен Приложением к этому Закону.
В связи с отказом в удовлетворении требований о признании недействующими оспариваемых нормативных правовых актов не подлежит удовлетворению и требование об обязании Администрации Томской области к отмене названного постановления.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
в удовлетворении заявления Кашкавал Ларисы Антоновны, Дроздовой Валентины Леонидовны, Бельдинской Надежды Михайловны, Брежнева Евгения Дмитриевича о признании не соответствующими федеральному законодательству пункта 1 абзаца 1 за исключением слов "найму жилого помещения (для нанимателей жилых помещений, относящихся к государственному и муниципальному жилищным фондам)", абзаца 1 пункта 2 абзаца 1, пункта 3 абзаца 1 статьи четвертой Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" в той части, в которой эти нормы относятся к работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, подпункта 2 пункта 1 постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а "О внесении изменений в постановление Администрации Томской области от 04.02.2005 N 10а", а также об обязании Администрации Томской области к отмене названного постановления отказать.
Решение может быть обжаловано в течение 10 дней со дня изготовления в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Томский областной суд.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
РЕШЕНИЕ ТОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА ОТ 08.09.2010 N 3-26/2010
Разделы:Оплата жилья и коммунальных услуг; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 8 сентября 2010 г. по делу N 3-26/2010
Кашкавал Л.А., Дроздова В.Л., Бельдинская Н.М. и Брежнев Е.Д. обратились в Томский областной суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, в котором просили признать не соответствующими федеральному законодательству статью 4 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" и постановление Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а "О внесении изменений в постановление Администрации Томской области от 04.02.2005 N 10а", а также обязать Администрацию Томской области к отмене названного постановления.
В обоснование своих требований указали, что оспариваемые нормы в части определения компенсации расходов по оплате коммунальных услуг (электроснабжение и отопление) в пределах нормативов потребления этих услуг противоречат федеральному законодательству, а именно, пункту 50 статьи 35 и пунктам 1 и 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающим, что правовое регулирование не предполагает лишение медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, которыми они пользовались до 01.01.2005 на основании части 2 статьи 63 "Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан", а при издании органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ нормативных правовых актов должны быть соблюдены условия, в соответствии с которыми при изменении после 31.12.2004 порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Обосновывая свое несогласие с постановлением Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а, заявители указали, что подпунктом 2 пункта 1 данного акта отменен Порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области, в связи с чем в настоящее время порядок предоставления им вышеуказанных льгот отсутствует.
В судебном заседании заявители Кашкавал Л.А., Дроздова В.Л., Бельдинская Н.М. и Брежнев Е.Д. требования поддержали и пояснили, что являются медицинскими работниками муниципального учреждения здравоохранения Тегульдетской Центральной районной больницы, проживают в квартирах, принадлежащих им на праве собственности с середины 1990-х годов, обеспеченных центральным водяным отоплением и электроснабжением; до 2005 года они являлись получателями предоставлявшейся в натуральной форме льготы по оплате отопления и освещения, что выражалось в полном освобождении их от оплаты названных коммунальных услуг; с 2005 года по 2009 год (включительно) форма предоставления льгот не изменилась, однако, заявители были вынуждены ежемесячно вносить плату за отопление сверх начисленной за отопление 18 кв. м в месяц, а также оплачивать потребление электричества свыше 70 кВт x ч в месяц; с 2010 года данные льготы предоставляются в денежной форме, размер возмещения оплаты услуг по отоплению ограничен стоимостью отопления 18 кв. м, электричества - 96 рублями в месяц.
По мнению заявителей, статья 4 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ нарушает их права, поскольку данной нормой установлены меры социальной поддержки, имеющие характер основных, а не дополнительных, и фактически уменьшены льготы по предоставлению бесплатного отопления и освещения, которыми заявители пользовались до 01.01.2005, в то время как в отсутствие нормативного акта органа местного самоуправления, устанавливающего размер льгот, именно органы власти субъекта РФ должны обеспечить сохранение названных льгот в том объеме, в каком они предоставлялись до 01.01.2005.
Оспаривание статьи 4 Закона от 30.04.2009 N 59-ОЗ в полном объеме мотивировано заявителями тем, что положения данной нормы, касающиеся льгот по компенсации затрат на оплату содержания и ремонта жилья, найма жилого помещения, газоснабжения на нужды отопления, приобретение и доставку твердого топлива, затрагивают интересы ряда коллег заявителей, не являющихся участниками настоящего судебного разбирательства.
Представители заявителей Деева Ю.Б., Пискунов В.А. и Рожкова С.В. поддержали вышеизложенные объяснения заявителей, дополнительно пояснили, что интересы заявителей могут быть затронуты оспариваемыми нормами в случае перемены последними места жительства в будущем.
В ходе судебного разбирательства заявители в лице своих представителей уточнили заявленные требования: просили признать недействующим лишь подпункт 2 пункта 1 постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а, так как остальные положения данного постановления интересы заявителей не затрагивают; а также просили признать недействующей статью 4 Закона от 30.04.2009 N 59-ОЗ в той части, в которой эта норма относится к работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения.
Определением Томского областного суда от 07.09.2010 прекращено производство по делу в части требований заявителей о признании недействующими пункта 1 абзаца 1 статьи 4 в части слов "найму жилого помещения (для нанимателей жилых помещений, относящихся к государственному и муниципальному жилищным фондам)", а также абзаца 2 и абзаца 3 пункта 2 абзаца 1 статьи 4 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ.
Представитель Администрации Томской области и Губернатора Томской области Руколеева А.В., представитель Государственной Думы Томской области Останин В.А. в судебном заседании против удовлетворения заявления возражали, пояснив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в результате принятия этих актов совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не уменьшен, а условия предоставления не ухудшены.
Прокурор Дашевская О.С. дала заключение об отсутствии оснований для удовлетворения заявления Кашкавал Л.А., Дроздовой В.Л., Бельдинской Н.М. и Брежнева Е.Д.
Заслушав объяснения участников судебного разбирательства, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
На основании статьи 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно частям 1 и 2 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющими большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как разъяснено в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
Согласно пунктам 17, 19, 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы, форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты, предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.
В силу пункта 23 указанного постановления, проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.
Порядок и процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов не нарушены, Государственная Дума РФ и Администрация Томской области действовали в пределах своей компетенции. При этом суд исходит из следующего.
Согласно части 4 статьи 64 "Устава (Основного Закона) Томской области" (принятого решением Томской областной Думы от 26.07.1995 N 136) Государственная Дума Томской области решает вопросы, отнесенные к ее ведению федеральными законами и законами области.
В соответствии со статьей 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Согласно пункту "р" статьи 83 "Устава (Основного Закона) Томской области" (принятого решением Томской областной Думы от 26.07.1995 N 136) Губернатор Томской области осуществляет полномочия, закрепленные за ним законодательством РФ и области, актами Президента РФ, Правительства РФ, Государственной Думы Томской области.
Законом Томской области от 02.11.2009 N 227-ОЗ с 01.01.2010 введен в действие Порядок предоставления ежемесячных денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области, который является также приложением к Закону N 59-ОЗ от 30.04.2009.
Частью 2 статьи 7 Закона N 59-ОЗ от 30.04.2009 Администрации Томской области предписано привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Законом в течение трех месяцев со дня принятия настоящего Закона.
В силу статьи 8 Закона Томской области от 07.03.2002 N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах Томской области" Администрация Томской области в пределах своей компетенции принимает (издает) нормативные правовые акты в форме постановлений.
Согласно части 1 статьи 28 данного Закона Порядок принятия Государственной Думой Томской области законов Томской области, нормативных правовых актов Государственной Думы Томской области устанавливаются Регламентом Государственной Думы Томской области в соответствии с действующим законодательством.
На основании статьи 95, части 1 статьи 97, частей 1 и 9 статьи 101 Регламента Государственной Думы Томской области, утвержденного постановлением Государственной Думы Томской области от 22.11.2001 N 1084, рассмотрение законопроектов Думой осуществляется не менее чем в двух чтениях; при рассмотрении Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, действующему законодательству, его актуальности и практической значимости; законопроект рассматривается во втором чтении на собрании Думы для голосования в целях принятия его в качестве закона; закон считается принятым, если за предложение о его принятии проголосовало большинство от установленного числа депутатов Думы.
Согласно пункту "о" статьи 83 "Устава (Основного Закона) Томской области" Губернатор Томской области обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов, либо отклоняет законы, принятые Государственной Думой Томской области.
В соответствии со статьей 4 Закона Томской области от 12.05.2000 N 19-ОЗ (ред. от 09.10.2007) "О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области" нормативные правовые акты Томской области, подлежащие опубликованию в соответствии с действующим законодательством, должны быть официально опубликованы принявшим их органом не позднее четырнадцати дней после даты их принятия соответствующим органом государственной власти области.
Согласно статьям 5 и 6 Закона от 12.05.2000 N 19-ОЗ законы, а также иные нормативные правовые акты Томской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если действующим законодательством или самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу.
Официальным опубликованием закона Томской области, постановления Государственной Думы Томской области, постановления Губернатора Томской области и постановления Администрации Томской области считается первая публикация их полного текста в "Собрании законодательства Томской области", иных официальных периодических изданиях органов государственной власти области либо иных периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт (договор), предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов.
Как следует из преамбулы Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009, настоящий Закон принят в целях установления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области.
Согласно преамбуле постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а данный нормативный акт принят в соответствии с Законом Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ.
Оспариваемый нормативный правовой акт Администрации Томской области, как это следует из его названия, принят в форме постановления, то есть в форме, предусмотренной вышеуказанными нормами для нормативных правовых актов Администрации области.
Как следует из протокола 27-го собрания Государственной Думы Томской области от 23.04.2009, Закон Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ принят в установленном порядке.
Из имеющихся в деле копий "Собрания законодательства Томской области" следует, что постановление от 13.01.2010 N 2а официально опубликовано в первом номере "Собрания законодательства Томской области" за 2010 год, Закон Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009 опубликован 15.05.2009; данные акты вступили в силу с 01.01.2010 (часть 1 статьи 7 Закона и пункт 4 постановления).
Таким образом, Администрация Томской области и Государственная Дума Томской области при издании оспариваемых нормативных правовых актов действовали в пределах предоставленных полномочий, обжалуемые акты приняты в надлежащей форме, соблюдены правила введения их в действие, в том числе правила опубликования.
В соответствии со статьей 1 Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009 "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" настоящий Закон распространяется на следующие категории граждан:
1) педагогические, библиотечные и медицинские работники образовательных учреждений;
2) пенсионеры из числа педагогических работников, которые проработали в сельской местности на территории Томской области в указанной сфере не менее 10 лет и перешли на пенсию с соответствующих должностей;
3) социальные работники областных государственных учреждений социального обслуживания и социальной поддержки населения, занятые непосредственно социальным обслуживанием граждан;
4) медицинские и фармацевтические работники организаций здравоохранения;
5) специалисты, работающие в учреждениях, подведомственных исполнительному органу государственной власти Томской области, уполномоченному в области ветеринарии;
6) работники областных и муниципальных учреждений культуры.
На основании статьи 2 данного Закона меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг гражданам, указанным в статье 1 настоящего Закона, предоставляются в форме ежемесячных денежных выплат и ежегодной денежной выплаты на приобретение и доставку твердого топлива.
Размер ежемесячной денежной выплаты определяется как сумма денежных эквивалентов мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения (денежные выплаты) и не может превышать фактически начисленные размеры стоимости данных услуг.
В соответствии с оспариваемыми заявителями абзацем 1 статьи 4 Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009 работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области библиотечным и медицинским работникам образовательных учреждений, социальным работникам областных государственных учреждений социального обслуживания и социальной поддержки населения, занятым непосредственно социальным обслуживанием граждан, медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, специалистам, работающим в учреждениях, подведомственных исполнительному органу государственной власти Томской области, уполномоченному в области ветеринарии, работникам областных и муниципальных учреждений культуры денежные выплаты и ежегодная денежная выплата на приобретение и доставку твердого топлива устанавливаются в следующих размерах:
- 100 процентов оплаты по содержанию и ремонту жилья, исходя из нормативов, устанавливаемых Администрацией Томской области, площади жилого помещения 18 квадратных метров на одного работника и действующих тарифов на жилищные услуги (пункт 1);
- 100 процентов стоимости отопления исходя из площади жилого помещения 18 квадратных метров на одного работника, действующих тарифов и нормативов, утверждаемых Администрацией Томской области (абзац 1 пункта 2);
- 100 процентов стоимости освещения исходя из действующих тарифов на электроснабжение и показаний приборов учета электроэнергии, потребляемой для освещения жилого помещения. При отсутствии приборов учета объем электроэнергии, потребляемой для освещения жилого помещения, определяется Администрацией Томской области в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3).
Подпунктом 2 пункта 1 постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а "О внесении изменений в постановление Администрации Томской области от 04.02.2005 N 10а" признан утратившим силу Порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области, утвержденный указанным постановлением.
Оснований считать, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, нет.
По мнению суда, установление оспариваемым законом мер социальной поддержки в указанных в статье 4 этого нормативного акта пределах не лишает заявителей права на получение названных льгот в объеме, предоставлявшемся им до 01.01.2005.
Согласно подпункту "ж" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Условия принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, устанавливающих меры социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих и работающих в сельской местности, содержатся в Законе РФ от 22.08.2004 N 122-ОЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В силу пункта 1 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, данный Закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных Федеральным законом.
Таким образом, законодатель установил, что форма и размер предоставляемых ранее и отмененных льгот и гарантий устанавливается указанным Федеральным законом.
В соответствии с частью 2 статьи 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (действовавшей до 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
С 01.01.2005 в соответствии с пунктом 50 статьи 35 Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 данная норма утратила силу. В настоящее время статья 63 указанного нормативного акта, применительно к рассматриваемому вопросу, предусматривает, что меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 63), а меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления (часть 6 статьи 63).
По смыслу данных норм, а также статьи 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" действующее федеральное законодательство не препятствует субъектам Российской Федерации самостоятельно определять меры социальной поддержки определенным категориям работников помимо указанных в частях 4 - 6 статьи 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан".
Вместе с тем органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по установлению мер социальной поддержки работникам муниципальных организаций здравоохранения. Предоставление такой поддержки органами государственной власти Томской области работникам муниципальных организаций здравоохранения допускается федеральным законодательством в качестве дополнительной меры социальной поддержки, реализуемой за счет средств областного бюджета.
В соответствии со статьей 1 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" данный нормативный акт распространяется на шесть категорий граждан, включая медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения.
На основании статьи 2 данного Закона меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг гражданам, указанным в статье 1 настоящего Закона, предоставляются в форме ежемесячных денежных выплат и ежегодной денежной выплаты на приобретение и доставку твердого топлива.
Размер ежемесячной денежной выплаты определяется как сумма денежных эквивалентов мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения и не может превышать фактически начисленные размеры стоимости данных услуг.
Как правильно считают заявители, МУЗ "Тегульдетская ЦРБ", работниками которой они являются, относится к муниципальным организациям здравоохранения, что подтверждается Уставом данного медицинского учреждения.
Муниципальным образованием Тегульдетский район Томской области нормативный акт, устанавливающий размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, не принят.
Таким образом, вопреки мнению заявителей, сам факт принятия оспариваемого закона, устанавливающего дополнительные льготы по оплате отопления и электроэнергии для заявителей как медицинских работников организаций здравоохранения, проживающих в сельской местности, не препятствует установлению для них мер социальной поддержки со стороны органов местного самоуправления.
Изменение оспариваемым законом порядка предоставления вышеуказанных льгот с натуральной формы на денежную компенсацию не свидетельствует о наличии оснований для признания указанного нормативного акта недействующим, поскольку не противоречит федеральному законодательству, не влечет уменьшение совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат, а также ухудшение условий предоставления.
Так, жилищно-коммунальные льготы как часть сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности были установлены постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках" (признанным утратившим силу Федеральным законом от 06.05.2003 N 52-ФЗ), согласно статье 10 которого квалифицированным медицинским работникам, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, должны быть предоставлены соответствующим местным исполкомом (по местно-бюджетным учреждениям) или подлежащим учреждением, предприятием, организацией бесплатные квартиры с отоплением и освещением; при отсутствии свободных квартир в домах, принадлежащих указанным исполкомам, учреждениям, предприятиям или организациям, необходимая и вполне годная жилая площадь с отоплением и освещением на работника и членов его семьи должна быть предоставлена в наемных помещениях, с оплатой жилой площади, отопления и освещения за счет соответствующих исполкомов, учреждений или организаций по действительной их стоимости.
Переход к рыночным отношениям в экономике потребовал изменения подхода к предоставлению льгот в жилищно-коммунальной сфере при одновременном обеспечении государственной поддержки отдельных категорий граждан, что нашло отражение в принятом 24.12.1992 Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики" (утратившим силу в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2004 N 189-ФЗ), которым определялись основные принципы реализации конституционного права граждан РФ на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливались общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере (преамбула), вводилось понятие компенсаций (субсидий), т.е. средств, предоставляемых гражданам, в частности, в качестве помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг (статья 1).
Федеральным законом от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" была введена статья 15.1, которая ориентировала органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления на осуществление постепенной замены финансовой помощи, передаваемой организациям жилищно-коммунального хозяйства для обеспечения возмещения расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, субсидиями, предоставляемыми гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, при обеспечении указанных в этом Законе мер социальной защиты граждан.
Введенная тем же Федеральным законом статья 15.4 закрепляла правомочие органов государственной власти субъекта РФ устанавливать порядок и условия предоставления таких субсидий на территории данного субъекта РФ с учетом его социально-экономического развития, а статья 15 предусматривала ежегодное установление Правительством РФ федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов РФ были вправе устанавливать аналогичные региональные стандарты; если федеральные стандарты должны были применяться, в частности, для расчета объема финансовой помощи, передаваемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в межбюджетных отношениях, то региональные - для расчета объема финансовой помощи, передаваемой из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам в межбюджетных отношениях.
При этом в статье 15.3 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" (в редакции Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ) указывалось, что передаваемая из федерального бюджета финансовая помощь бюджетам субъектов РФ в межбюджетных отношениях может предоставляться, в том числе в форме субсидий на компенсацию расходов на предоставление установленных законодательством льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности. Соответственно, федеральными законами от 24.12.2002 "О федеральном бюджете на 2003 год" (статья 58) и от 23.12.2003 "О федеральном бюджете на 2004 год" (статья 53) предусматривалось установление субсидий на компенсацию расходов по предоставлению таких льгот, выделяемых бюджетам субъектов РФ в порядке, определяемом Правительством РФ. Во исполнение данного предписания постановлением Правительства РФ от 27.06.2003 N 377 были утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, предусматривающие компенсацию фактически понесенных бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами затрат на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, и проживают в сельской местности.
Кроме того, статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ субъекты РФ обязывались принять законодательные акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных указанными в этой статье положениями федеральных законодательных актов, в том числе частью 2 статьи 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, которые должны учитываться в межбюджетных отношениях. При этом перечисленные в статье 2 положения федеральных законодательных актов согласно статье 6 того же Федерального закона подлежали применению до принятия соответствующих законодательных актов субъектами РФ, но не позднее чем до 01.01.2005.
Следовательно, еще в 2003 году субъектам РФ предписывалось установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг соответствующим категориям медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, то есть осуществить переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий.
Таким образом, Закон Томской области N 59-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" соответствует вышеперечисленным положениям федерального законодательства, поскольку направлен на исполнение указанного предписания.
Ухудшение условий предоставления рассматриваемых льгот в результате принятия оспариваемого закона не произошло, о чем свидетельствуют следующие обстоятельства.
Наделение субъектов РФ правом на установление размера, порядка и условий возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг анализируемой категории граждан было направлено на формирование механизма межбюджетных отношений, а не на регулирование правоотношений по предоставлению льгот.
Принятым во исполнение Федерального закона 06.05.2003 N 52-ФЗ и действовавшим до 01.01.2005 Законом Томской области от 12.01.2004 N 8-ОЗ "О возмещении расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг специалистам, работающим и проживающим в сельской местности на территории Томской области" врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения и проживающим совместно с ними членам их семей предоставлялась льгота по оплате отопления и освещения. При этом размер возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг определялся на основании количества специалистов, подпадающих под действие статьи 3 настоящего Закона, нормативов возмещения, социальной нормы площади жилья, которая признавалась равной 18 кв. м общей площади, и действующих тарифов. Данная льгота предоставлялась в натуральной форме (статья 4 Закона).
Распоряжением Администрации Томской области от 23.01.2004 N 5-ра были утверждены натуральные показатели для расчета нормативов возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг из областного бюджета, согласно которым в жилых домах с электроплитами возмещение производилось из расчета 70 кВт x ч в месяц на 1 человека.
Данное распоряжение признано утратившим силу распоряжением Администрации Томской области от 11.04.2007 N 133-ра, которым также утверждены нормативы возмещения расходов на предоставление указанной категории граждан мер социальной поддержки по оплате освещения с 01.01.2007 из расчета 70 кВт x ч в месяц на 1 человека.
Отношения, возникшие с 01.01.2005, регулировались Законом Томской области от 03.02.2005 N 17-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья и коммунальных услуг", предоставлявший право на получение мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг гражданам, проживающим и работающим в сельской местности на территории Томской области, в том числе медицинским и фармацевтическим работникам областных и муниципальных организаций здравоохранения, путем возмещения расходов граждан по оплате жилья и коммунальных услуг в размере, на условиях и в порядке, установленных статьями 1 - 4 Закона Томской области от 16.12.2004 N 257-ОЗ "О возмещении расходов на предоставление мер социальной поддержки педагогическим, библиотечным и медицинским работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области".
Согласно пункту 1 статьи 1 Закона Томской области от 16.12.2004 N 257-ОЗ (в редакции Закона Томской области от 09.08.2005 N 114-ОЗ и Закона Томской области от 12.04.2006 N 67-ОЗ), действовавшего до 31.12.2006, площадь жилого помещения, в пределах которой производится возмещение расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, устанавливалась равной 18 кв. м на одного медицинского работника.
Частью 3 статьи 7 Закона Томской области N 59 от 30.04.2009 Закон Томской области от 03.02.2005 N 17-ОЗ признан утратившим силу с 01.01.2010.
Перечисленные нормативные правовые акты устанавливают дополнительные меры социальной поддержки работающих и проживающих в сельской местности медицинских работников организаций здравоохранения.
Абзацем 1 статьи 4 Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009 указанной категории граждан ежемесячные денежные выплаты (сумма денежных эквивалентов мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения) установлены в следующих размерах:
- 100 процентов оплаты по содержанию и ремонту жилья, исходя из нормативов, устанавливаемых Администрацией Томской области, площади жилого помещения 18 квадратных метров на одного работника и действующих тарифов на жилищные услуги (пункт 1);
- 100 процентов стоимости отопления исходя из площади жилого помещения 18 квадратных метров на одного работника, действующих тарифов и нормативов, утверждаемых Администрацией Томской области (абзац 1 пункта 2);
- 100 процентов стоимости освещения исходя из действующих тарифов на электроснабжение и показаний приборов учета электроэнергии, потребляемой для освещения жилого помещения. При отсутствии приборов учета объем электроэнергии, потребляемой для освещения жилого помещения, определяется Администрацией Томской области в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3).
В соответствии с пунктом 15 Порядка предоставления ежемесячных денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области, который является приложением к Закону N 59-ОЗ от 30.04.2009, установленные данным Законом льготы предоставляются путем перечисления денежных средств на счета граждан в кредитных организациях либо через организации федеральной почтовой связи в соответствии с указанным в заявлении гражданина способом перечисления.
На основании пояснений специалиста комитета финансирования бюджетной сферы Департамента финансов Томской области Дубинчиной З.Г., сообщений Департамента финансов Томской области от 08.09.2010 N 03-13/252 и от 01.09.2010 N 3-13/243, сообщений Департамента Социальной защиты населения Томской области от 08.09.2010 N 9-1055 и от 02.09.2010 N 3-4334 установлено следующее.
В 2004 году из областного бюджета на меры социальной поддержки пяти категорий специалистов, перечисленных в статье 3 Закона 8-ОЗ от 12.01.2004, выделено 15675000 рублей, из них - 8596000 рублей на предоставление мер социальной поддержки по оплате отопления (в том числе приобретение и доставку твердого топлива при наличии печного отопления) и освещения; содержания и ремонта жилья, найма жилого помещения врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения и проживающим совместно с ними членам их семей.
Также в 2004 году за счет областного бюджета местным бюджетам на те же цели предоставлены субвенции на общую сумму 19508000 рублей, из которых 10771000 рублей на оплату льгот врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения и проживающим совместно с ними членам их семей.
Таким образом, расходы бюджета Томской области на возмещение расходов по предоставлению указанной категории медицинских работников льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в 2004 году составили 19367000 рублей.
На основании статьи 15.3 Федерального закона "О федеральной жилищной политике" (в редакции Закона N 52-ФЗ от 06.05.2003) за счет федерального бюджета частично компенсированы вышеуказанные расходы областного бюджета в сумме 10406000 рублей.
С 2005 года такая компенсация не производилась, финансирование расходов, предусмотренных законами области N 17-ОЗ и N 59-ОЗ, осуществлялось исключительно за счет бюджета Томской области.
В 2009 году из областного бюджета на реализацию мер социальной поддержки четырех категорий специалистов, перечисленных в статье 1 Закона Томской области 17-ОЗ от 03.02.2005, выделено 26306000 рублей. Из них на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг медицинским и фармацевтическим работникам областных и муниципальных организаций здравоохранения - 21404800 рублей.
В 2010 году из областного бюджета на меры социальной поддержки шести категорий специалистов, указанных в статье 1 Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2009, предусмотрено выделение 160033800 рублей, из них на предоставление льгот медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения (статья 4 Закона Томской области от N 59-ОЗ от 30.04.2009) - 25120000 рублей.
Изложенное свидетельствует о том, что совокупный объем финансирования вышеуказанных льгот за счет бюджета Томской области не только не уменьшился в 2009 - 2010 годах по сравнению с 2004, но и увеличился.
Таким образом, статья 4 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ в оспариваемой части соответствует пункту 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004, согласно которому при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов, изменяющих после 31.12.2004 порядок реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Меры социальной поддержки медицинским работникам в сельской местности, установленные оспариваемым законом, не противоречат нормам федерального законодательства, так как лишь символизируют осуществление перехода от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий без уменьшения совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат и ухудшения условий предоставления.
Оспариваемые положения законодательства Томской области, устанавливающие льготы по оплате коммунальных услуг, исходя из социальной нормы площади жилья и фиксированного расхода электроэнергии, не свидетельствуют о нарушении прав и свобод граждан, так как не ведут к сокращению совокупного объема финансирования соответствующих льгот.
Ссылка заявителей на Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 N 268-О-П является несостоятельной, поскольку данный судебный акт не относится к предмету настоящего дела.
Выводы суда по настоящему делу не противоречат Определению Конституционного Суда РФ от 07.02.2008 N 383-О-П, напротив, согласуются с правовой позицией, изложенной в названном судебном акте.
Ссылка заявителей на сообщение Администрации Тегульдетского района Томской области N 03-05-279 от 15.03.2010 не имеет правового значения для настоящего дела.
Так, данным сообщением председателю профсоюзного комитета МУЗ "Тегульдетская ЦРБ" Левинцевой Е.П. разъяснен порядок предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг. В частности указано, что меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются работникам организаций здравоохранения на основании Закона Томской области от 03.02.2005 N 17-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья и коммунальных услуг", которым установлен норматив возмещения в размере 18 кв. м. на одного работника.
Также из сообщения следует, что меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, анализируемое сообщение не содержит ссылок на оспариваемые нормативные правовые акты, а из его содержания, вопреки мнению заявителей и их представителей, не следует, что Администрация Тегульдетского района не намерена принимать меры по установлению льгот работников муниципальных организаций здравоохранения, поскольку такие льготы уже установлены Законом Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2010.
Отсутствие в названии и тексте Закона Томской области N 59-ОЗ от 30.04.2010 указания на дополнительный характер льгот, установленных этим нормативным актом, не опровергает выводы суда, поскольку характер этих льгот установлен статьей 26.3.1 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Необоснованно и требование заявителей о признании недействующим подпункта 2 пункта 1 постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а "О внесении изменений в постановление Администрации Томской области от 04.02.2005 N 10а"
Так, подпунктом 2 пункта 1 постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а в постановление Администрации Томской области от 04.02.2005 N 10а "Об утверждении Порядка возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" внесено следующее изменение: признан утратившим силу Порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области, утвержденный постановлением N 10а.
Как следует из преамбулы оспариваемого постановления, оно принято в соответствии с Законом Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ.
В связи с отсутствием основания для признания, данного Закона недействующим, суд приходит к выводу о соответствии постановления от 13.01.2010 N 2а нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Факт отмены данным постановлением вышеуказанного Порядка не свидетельствует об отсутствии правового регулирования порядка предоставления мер социальной поддержки категории граждан, к которой относятся заявители, поскольку таковой в соответствии со статьей 5 Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ установлен Приложением к этому Закону.
В связи с отказом в удовлетворении требований о признании недействующими оспариваемых нормативных правовых актов не подлежит удовлетворению и требование об обязании Администрации Томской области к отмене названного постановления.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
в удовлетворении заявления Кашкавал Ларисы Антоновны, Дроздовой Валентины Леонидовны, Бельдинской Надежды Михайловны, Брежнева Евгения Дмитриевича о признании не соответствующими федеральному законодательству пункта 1 абзаца 1 за исключением слов "найму жилого помещения (для нанимателей жилых помещений, относящихся к государственному и муниципальному жилищным фондам)", абзаца 1 пункта 2 абзаца 1, пункта 3 абзаца 1 статьи четвертой Закона Томской области от 30.04.2009 N 59-ОЗ "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих (работавших) и проживающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области" в той части, в которой эти нормы относятся к работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках на территории Томской области медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, подпункта 2 пункта 1 постановления Администрации Томской области от 13.01.2010 N 2а "О внесении изменений в постановление Администрации Томской области от 04.02.2005 N 10а", а также об обязании Администрации Томской области к отмене названного постановления отказать.
Решение может быть обжаловано в течение 10 дней со дня изготовления в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Томский областной суд.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)