Судебные решения, арбитраж

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ФАС СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА ОТ 21.04.2011 ПО ДЕЛУ N А56-26174/2010

Разделы:
Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме; Управление многоквартирным домом

Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 апреля 2011 г. по делу N А56-26174/2010


Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Бурматовой Г.Е., Самсоновой Л.А., при участии от администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга Лебедева И.Б. (доверенность от 20.01.2011 N 01-12-102/11), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Львовской М.Л. (доверенность от 05.08.2010 N ОВ/8286), рассмотрев 18.04.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.08.2010 (судья Хохлов Д.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2010 (судьи Лопато И.Б., Зотеева Л.В., Савицкая И.Г.) по делу N А56-26174/2010,
установил:

Администрация Фрунзенского района Санкт-Петербурга (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - управление, УФАС) от 02.04.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N К10-45/10 и вынесенного на его основании предписания от 02.04.2010.
Определением от 10.06.2010 в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции по ходатайству управления привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, закрытое акционерное общество "ЛИФТЕК" (далее - общество, ЗАО "ЛИФТЕК"; том дела I, листы 144 - 145).
Решением от 19.08.2010 суд признал недействительными оспариваемые решение и предписание УФАС в части признания противоречащими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) действий администрации, выразившихся в установлении требования к претендентам: "наличие исполненных государственных контрактов за 2007 - 2009 годы, суммой двукратно и более превышающей стоимость лота" и необходимости исключения из конкурсной документации данного требования к претендентам, за отсутствием указанных действий. В удовлетворении остальной части заявления администрации отказано.
Постановлением апелляционной инстанции от 16.12.2010 решение суда первой инстанции оставлено без изменения в обжалуемой части применительно к части 5 статьи 268 АПК РФ, с учетом пункта 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции".
В кассационной жалобе ее податель просит "изменить решение суда от 19.08.2010 в части, по которой принято отказное решение, а также постановление апелляционной инстанции от 16.12.2010 полностью и принять новое решение о признании незаконными решение и предписание УФАС от 02.04.2010 по делу N К10-45/10 недействительным в оставшейся части". Администрация не согласна с выводом судов о наличии в ее действиях нарушения Закона о защите конкуренции "путем создания преимущественных условий участия в конкурсе претендентам применением критериев "квалификация, выраженная в продолжительности деятельности организации (год)" и "квалификация, выраженная в опыте аналогичных работ (только по государственным контрактам)". По мнению подателя жалобы, этот вывод не основан на материалах дела и связан с нарушением норм материального и процессуального права - положений статей 170 и 271 АПК РФ, статей 42 и 49 Закона о защите конкуренции. Суды ошибочно (в нарушение части 1 статьи 42 этого Закона) отклонили доводы о необходимости привлечения к участию в деле заказчиков (управляющие организации, ТСЖ, ЖСК), которые являются получателями субсидий, заинтересованы в надлежащем выполнении работ, согласовывали конкурсную документацию и входили в состав конкурсной комиссии.
Вместе с тем администрация обращает внимание на отсутствие нормативных требований к балльной оценке участника конкурса и "разбросу баллов по показателю", к проведению соответствующих конкурсных процедур администрациями районов. Заявитель указывает на то, что к участию в конкурсе по каждому лоту было допущено от 6 до 10 участников, конкуренция имела место; официальных запросов о разъяснении положений конкурсной документации в адрес организатора конкурса не поступало.
Представители общества, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).
В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы жалобы, а представитель управления отклонил их.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, по жалобе ЗАО "ЛИФТЕК" управление возбудило дело N К10-45/10 по признакам нарушения администрацией статей 15 и 17 Закона о защите конкуренции (том дела I; листы 38 - 42). В жалобе выражено несогласие с действиями администрации при организации и проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных домов Фрунзенского района.
В ходе антимонопольного производства УФАС определило механизм правового регулирования рассматриваемой конкурсной процедуры и оценило конкурсную документацию на предмет ее соответствия требованиям данного регулирования и Закона о защите конкуренции.
Согласно Федеральному закону от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Закон N 185-ФЗ) деятельность соответствующего Фонда подчинена целям создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирования реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда (статья 4 Закона N 185-ФЗ).
Получателями средств Фонда, направляемых на предоставление финансовой поддержки, являются субъекты Российской Федерации. Порядок привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Законом N 185-ФЗ, может устанавливаться субъектом Российской Федерации (статья 20 Закона N 185-ФЗ).
Между Фондом и Санкт-Петербургом заключен договор от 03.09.2008 N 60-3С о долевом финансировании региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и (или) переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Этим договором урегулирован порядок взаимодействия сторон при реализации Закона N 185-ФЗ.
В целях организации капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга, и реализации Закона Санкт-Петербурга от 02.07.2008 N 484-81 "О предоставлении средств бюджета Санкт-Петербурга на финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга" (с учетом положений Закона N 185-ФЗ) Правительство Санкт-Петербурга приняло постановление от 20.01.2009 N 13 "О капитальном ремонте многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга".
В соответствии с этим постановлением Жилищный комитет Правительства Санкт-Петербурга издал распоряжение от 10.04.2009 N 77-р, которым утвердил Положение о порядке привлечения управляющими организациями, товариществами собственников жилья либо жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий (далее - Положение).
Положение определяет правила организации и проведения конкурсов на право заключения договоров на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемому с использованием субсидий (пункт 1.1).
Согласно пунктам 2.2, 2.5 Положения конкурсная комиссия создается распоряжением администрации района Санкт-Петербурга, на территории которого находится объект конкурса; руководство работой конкурсной комиссии осуществляет председатель конкурсной комиссии, а в его отсутствие - заместитель председателя конкурсной комиссии.
В силу пункта 6.1 Положения участие в конкурсе может принять любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы.
При проведении конкурса устанавливаются определенные требования к претендентам. В частности, организатор конкурса вправе устанавливать дополнительные требования к претендентам о наличии у них опыта работы, оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для исполнения обязательств по договору (подпункт 6 пункта 6.2 Положения, действовавший в спорном периоде).
В январе 2010 года между администрацией и управляющими организациями (ЖСК, ТСЖ, управляющие компании) заключены договоры на организацию и проведение конкурса на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов. В рамках этих договоров администрации поручено подготовить и организовать соответствующий конкурс: к ее обязанностям отнесены разработка конкурсной документации, обеспечение ее согласования конкурсной комиссией, опубликование объявления о конкурсе, своевременное информирование претендентов о конкурсе и об изменениях в конкурсной документации. Администрация также обязана предоставлять разъяснения по конкурсной документации, создать равные конкурентные условия участия в конкурсе, обеспечить работу конкурсной комиссии, оформлять протоколы (том дела I; листы 67 - 69).
21.01.2010 администрацией издано распоряжение N 30-р "О проведении открытых конкурсов на право заключения договоров на выполнение работ по ремонту (замене) лифтового оборудования и на выполнение работ по экспертному обследованию лифтов или полному техническому освидетельствованию лифтов в многоквартирных домах, финансируемых с использованием субсидий согласно адресной программе" (том дела I, лист 70), утвержден состав конкурсной комиссии, согласована конкурсная документация (том дела I, листы 71 - 83, 88 - 121; том дела II, листы 2 - 76).
Антимонопольный орган исследовал содержание конкурсной документации.
В соответствии с разделом 5.8 документации "Документы и формы, входящие в состав заявки" предложение претендента должно обязательно содержать следующие документы и формы:
- - форма "Конкурсное предложение" (форма 10.1), которая содержит такие критерии оценки, как цена договора; квалификация, выраженная в продолжительности деятельности организации (года); квалификация, выраженная в опыте выполнения аналогичных работ (сумма по исполненным государственным контрактам за 2007 - 2009 годы, двукратно или более превышающая стоимость лота); квалификация участника конкурса, выраженная в обеспеченности кадровыми ресурсами; качество работ, выраженное в наличии сертификата соответствия услуг; срок предоставления гарантии качества работ (том дела I, лист 120);
- - форма "Квалификация участника, выраженная в опыте выполнения аналогичных работ" (форма 10.2), которая представляется с приложением копий государственных контрактов, предметом которых является ремонт (замена) лифтового оборудования за 2007 - 2009 годы, справок о стоимости выполненных работ и затрат по форме КС-3, актов о приемке лифта в эксплуатацию.
Согласно примечанию к форме 10.2 в ней указываются сведения об исполненных государственных контрактах, предметом которых является выполнение работ по ремонту (или замене) лифтового оборудования; дата завершения работ по государственному контракту не ранее 01.01.2007 и не позднее 31.12.2009 (том дела I, лист 121).
В соответствии с разделом 7.3 документации "Порядок определения победителя конкурса" всем участникам конкурса устанавливается рейтинг в порядке убывания заявок, составленный на основании сопоставления конкурсных предложений по мере уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий выполнения договора.
Разделом 7.4 конкурсной документации "Критерии определения победителя" предусмотрено, что заказчиком применяется балльная система с учетом следующих показателей:
- - цена договора (максимальный балл 300);
- - квалификация, выраженная в продолжительности деятельности организации (максимальный балл 250);
- - квалификация, выраженная в опыте выполнения аналогичных работ (сумма по исполненным государственным контрактам за 2007 - 2009 годы, двукратно или более превышающая стоимость лота) (максимальный балл 250);
- - квалификация, выраженная в обеспеченности кадровыми ресурсами (максимальный балл 100);
- - качество работ, выраженное в наличии сертификата соответствия услуг (максимальный балл 50);
- - срок представления гарантии качества (максимальный балл 50).
Суммарный балл по каждой оцениваемой заявке не будет превышать 1 000 баллов.
Анализ приведенных положений конкурсной документации и протоколов рассмотрения, оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе (по 25 лотам) позволил управлению признать, что наиболее значимыми критериями, влияющими на определение победителя, являются первые три: цена контракта, квалификация, выраженная в продолжительности деятельности, и квалификация, выраженная в опыте выполнения аналогичных работ. Они составляют в совокупности 80 процентов от общей суммы баллов по всем критериям. Фактическое соперничество претендентов осуществляется по трем основным показателям (названным критериям). При этом разброс по баллам по показателю "цена контракта" не велик, так как условиями самого конкурса предусмотрена максимально возможная величина этой цены. Такая же ситуация имеет место и в отношении квалификации участника размещения заказа, выраженной в опыте аналогичных работ, поскольку всем заявкам с объемом этих работ, выполненных по государственным контрактам более двукратной стоимости лота, автоматически присваивается максимальное количество баллов (250). Выбор же победителя зависит от оценки по критерию "квалификация, выраженная в продолжительности деятельности организации (года)".
Управление выявило (из заявок претендентов), что для подтверждения продолжительности деятельности организации участники конкурса представляли свидетельства о регистрации, документы о приватизации и о правопреемстве. Вместе с тем документальное подтверждение фактической деятельности юридического лица в течение его существования (указанных претендентом лет) отсутствовало.
УФАС исходило из того, что конкурс по своей правовой природе предполагает качественную оценку деятельности организации на рынке услуг по ремонту (замене) лифтового оборудования, однако формулировка названного выше критерия такой оценки не предполагает, а предусматривает лишь наличие документов, свидетельствующих о регистрации, реорганизации юридического лица. Поэтому данный показатель нельзя рассматривать как адекватный квалификации претендентов. При такой системе оценки в преимущественном положении оказываются фирмы, срок существования которых в качестве юридического лица более продолжительный, а также организации, имеющие опыт аналогичных работ, выполненных исключительно по государственным контрактам с объемом работ, равным более двукратной стоимости лота.
Решением от 02.04.2010 по делу N К10-45/10 (том дела I; листы 6 - 15) антимонопольный орган признал нарушения администрацией части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в:
- - осуществлении действий, которые могли привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по ремонту (замене) лифтового оборудования, путем создания преимущественных условий участия в конкурсе претендентам (применение критериев "квалификация, выраженная в продолжительности деятельности организации (год)", "квалификация, выраженная в опыте аналогичных работ (только по государственным контрактам)";
- - осуществлении действий, которые могли привести к ограничению конкуренции путем установления в конкурсной документации требований к претендентам по наличию исполненных государственных контрактов, не позволяющих широкому кругу претендентов принять участие в конкурсе.
На основании этого решения УФАС выдало администрации предписание от 02.04.2010 (том дела I, листы 16 - 17), обязав заявителя прекратить выявленное нарушение антимонопольного законодательства, для чего при организации и проведении соответствующего конкурса:
- - исключить из конкурсной документации требование к претендентам: "наличие исполненных государственных контрактов за 2007 - 2009 годы, суммой двукратно и более превышающей стоимость лота";
- - исключить из конкурсной документации критерии оценки деятельности претендентов: "квалификация, выраженная в продолжительности деятельности организации (год)" и "квалификация, выраженная в опыте аналогичных работ (сумма исполненных государственных контрактов за 2007 - 2009 годы двукратно и более превышающая стоимость лота)";
- - учитывать при оценке заявок участников конкурса наличие иных исполненных договоров (не только государственных контрактов).
В срок до 18.05.2010 администрации следовало представить в УФАС доказательства исполнения предписания.
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд.
Суд первой инстанции частично удовлетворил требования заявителя, установив, что представленная в материалы дела конкурсная документация (пункт 4 "Требования к претендентам") не подтверждает предъявление к конкурсантам требования о наличии опыта выполнения аналогичных работ по государственным контрактам. Как указал суд, предусмотренные пунктом 4 конкурсной документации требования к участникам конкурса соответствуют законодательству; необоснованного сужения круга лиц, имеющих право на участие в конкурсе, администрацией не допущено.
Решение суда в этой части не обжаловано лицами, участвующими в деле, в рамках апелляционного и кассационного производств.
Суды двух инстанций согласились с доводом антимонопольного органа о том, что критерий определения победителя конкурса, выраженный в продолжительности деятельности организации, не свидетельствует о наличии необходимой квалификации участника конкурса. Кроме того, суды поддержали позицию УФАС: опыт работы исключительно по государственным контрактам не позволяет обоснованно оценить квалификацию участника конкурса (поскольку к работам, выполняемым не в соответствии с такими контрактами, предъявляются аналогичные требования).
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).
При оценке спорных правоотношений суд апелляционной инстанции правомерно исходил из предмета и целей антимонопольного регулирования (пункт 2 части 1 и часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).
В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Данный запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений для предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (властных) инструментов.
При проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в частности, создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом (пункт 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции).
Материалами дела подтверждается законность и обоснованность вывода судов о том, что установленный администрацией критерий определения победителя конкурса, выраженный в продолжительности деятельности организации, не позволяет выявить необходимую квалификацию хозяйствующего субъекта. Сам по себе срок существования организации на основании представленных документов о регистрации (реорганизации) юридического лица, без учета ее действительного функционирования в части выполнения работ по капитальному ремонту (замене) лифтового оборудования (фактических качественных показателей деятельности) как критерий конкурсного отбора не позволяет обеспечить конкуренцию, мешает эффективному функционированию соответствующего товарного рынка. Более того, он не согласуется с целями Закона N 185-ФЗ.
Аналогичное заключение относится и к опыту работ исключительно по государственным контрактам (как критерию оценки заявок). Такой критерий не свидетельствует о большем профессионализме лица в сравнении с тем, кто выполнял аналогичные работы в рамках иных гражданско-правовых отношений. Суды правомерно указали, что действующее законодательство предъявляет одинаковые нормативные требования в части осуществления соответствующих работ и принятия результата по их окончании (независимо от статуса договора). Выполнение организацией работ по тому или иному договору, отвечающему предмету конкурса, свидетельствует о наличии у претендента необходимого опыта, позволяет оценить качественные характеристики его деятельности.
В рассматриваемой ситуации влияние на конкурентную среду правильно воспринято управлением и судами как свидетельствующее о действительных и (или) возможных негативных последствиях на определенном товарном рынке. Такое восприятие не является абстрактным. Оно основано на фактах и доказательствах таковых, связано с оценкой неоправданных (автоматических) преимуществ для участия в определенном конкурсе.
Выводы, изложенные в решении УФАС от 02.04.2010, основаны на полном и объективном исследовании конкурсной процедуры (как ее фактической стороны, так и правового регулирования). Акты управления проверены судами с учетом положений статей 22 и 23 Закона о защите конкуренции (функций и полномочий антимонопольного органа), служат достижению целей антимонопольного контроля.
Апелляционный суд верно оценил довод администрации о необходимости привлечения заказчиков и подрядчиков к участию в антимонопольном производстве (пункт 3 части 1 статьи 42 Закона о защите конкуренции).
Привлечение заинтересованных лиц к участию в деле о нарушении антимонопольного законодательства призвано гарантировать полное, всестороннее, объективное и относительно скорое разбирательство по вопросам, требующим выяснения (с учетом правовых и фактических оснований дела) в каждом конкретном случае.
В данном случае управлением и судами установлено, что все юридически значимые действия по организации и проведению конкурса, включая утверждение конкурсной комиссии и документации, содержащей спорные условия, осуществила именно администрация как лицо, обязанное в силу нормативного регулирования, а также согласно заключенным управляющими организациями договорам. Именно поэтому антимонопольный орган обоснованно ограничился оценкой поведения заявителя (как субъекта спорных правоотношений) на соответствие требованиям Закона о защите конкуренции.
Правовая позиция судов основана на правильной системной оценке положений статей 1, 15 и 17 Закона о защите конкуренции, отвечает его официальному нормативному толкованию (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").
Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.08.2010 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2010 по делу N А56-26174/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга - без удовлетворения.
Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи
Г.Е.БУРМАТОВА
Л.А.САМСОНОВА













© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)