Судебные решения, арбитраж
Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 15 ноября 2012 года
Постановление изготовлено в полном объеме 21 ноября 2012 года
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Сидоренко О.А.,
судей Золотовой Л.А., Лотова А.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Черемновой И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-9462/2012) Администрации Октябрьского района на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.09.2012 по делу N А75-4818/2012 (судья Дроздов А.Н.), принятое по заявлению Администрации Октябрьского района к Службе жилищного контроля и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о признании недействительными подпункта 4 пункта 1, пункта 2 акта проверки от 29.03.2012 N 20/12 и пункта 2 мотивировочной части, пункта 2 резолютивной части предписания от 29.03.2012 N 07/12,
при участии в судебном заседании представителей:
- от Администрации Октябрьского района - Афонина Людмила Александровна по доверенности N 53 от 15.05.2012 (личность представителя удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации); Бабий Елена Викторовна по доверенности N 83 от 12.11.2012 (личность представителя удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации);
- от Службы жилищного контроля и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры - не явился, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом;
- установил:
администрация Октябрьского района (далее - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд к Службе жилищного контроля и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - заинтересованное лицо, Служба строительного надзора) с заявлением о признании подпункта 4 пункта 1, пункта 2 акта проверки от 29.03.2012 N 20/12 и пункта 2 мотивировочной части, пункта 2 резолютивной части предписания от 29.03.2012 N 07/12 недействительными и подлежащими отмене.
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.09.2012 по делу N А75-4818/2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Администрация с решением суда первой инстанции не согласилась, что послужило основанием для обращения в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.
Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.
В период с 19.03.2012 по 23.03.2012 на основании приказа Службы жилищного контроля и строительного надзора от 11.03.2012 N 149 проведена плановая проверка администрации муниципального образования Октябрьский район на предмет соблюдения законодательства о градостроительной деятельности.
По результатам проверки составлен акт проверки N 20/12 от 29.03.2012 (л.д. 8-9), в котором отражены выявленные нарушения.
В том числе в подпункте 4 пункта 1, пункте 2 акта проверки установлено, что в нарушение частей 11, 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выдано разрешение на строительство от 23.07.2010 N RU 865053072005075 - 31 по объекту "Жилой дом на 27 квартир". Разрешение выдано при отсутствии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации (проектной документацией предусмотрено строительство жилого дома с количеством этажей более чем три), правоустанавливающего документа на земельный участок.
Также установлено, что в нарушение части 5 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 06.12.2011 N RU 865053072005075-31 по объекту "Жилой дом на 27 квартир" выдано в отсутствие документов, предусмотренных частью 3 статьи 55, а именно заключения органа государственного строительного надзора, правоустанавливающего документа на земельный участок.
На основании акта проверки Службой строительного надзора вынесено предписание N 07/12 от 29.03.2012 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности в срок до 16.04.2012, пунктом 2 которого предписано отменить вышеуказанные разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию.
Считая незаконными акт проверки и предписание в обозначенных частях, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением об их отмене.
Суд первой инстанции не усмотрел оснований для удовлетворения требований заявителя, так как согласился с позицией заинтересованного лица относительно выявленных в ходе проверки нарушений.
На основании положений Градостроительного кодекса Российской Федерации суд установил, что выдача разрешений на строительство, а также на ввод объекта в эксплуатацию многоквартирных жилых домов с количеством этажей более чем три, возможна в том числе только при предоставлении документов о государственной экспертизе проектной документации и заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта проектной документации.
При этом, судом указано, что объекту "Жилой дом на 27 квартир" в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации для выдачи разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию требовалось положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, поскольку названный объект состоит из четырех этажей, включая три верхних (надземных) этажа и технический (подвальный) этаж (техническое подполье). Данный вывод суд первой инстанции обосновал положениями статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой не определено количество этажей как надземных этажей, а также положениями СНиП 31-03-2003 в действующей редакции, предусматривающими, что количество этажей определяется путем учета всех этажей, включая подземный, подвальный, цокольный, надземный и других.
В апелляционной жалобе администрация ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, указывая, что выводы суда не соответствуют нормам материального права, существовавшим как на момент выдачи разрешений, так и существующим в настоящее время. Заявитель ссылается на положения действующего в период выдачи разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию пункта В.5 СНиП 31.01.2003, которыми установлено, что, если верх перекрытия технического этажа находится выше средней планировочной отметки земли менее чем на 2 м, то в этом случае технический этаж в общее количество этажей здания не включается.
Отзыв на апелляционную жалобу от заинтересованного лица в суд не поступил.
Судебное заседание апелляционного суда проведено при участии представителя администрации, поддержавшего доводы о том, что количество этажей спорного здания не превышает трех. Служба строительного надзора, надлежащим образом уведомленная о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя не обеспечила, ходатайства об отложении не заявила, в связи с чем судебное заседание апелляционного суда проведено в отсутствие представителя названного лица.
Суд апелляционной инстанции, заслушав представителя заявителя, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считает его подлежащим отмене с принятием нового судебного акта, исходя из следующего.
Как уже было указано выше, заявитель оспаривает отдельные пункты (подпункты) акта проверки от 29.03.2012 N 20/12 и предписания 07/12.
Апелляционная коллегия считает, что производство по делу в части требований заявителя о признании частично незаконным акта проверки подлежит прекращению.
В силу части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными действий, если они полагают, что оспариваемые ненормативные правовые акты и действия не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.
К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.
Акт проверки не обладает признаками ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, в котором излагаются установленные в ходе проверки обстоятельства, в том числе факт совершения правонарушения, и служит одним из доказательств. Обжалование процессуальных документов действующим процессуальным законодательством не предусмотрено.
Сам по себе акт не создает обязанность нарушителя нести ответственность за совершенные правонарушения.
Каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих права и интересы администрации в оспариваемом акте не содержится. Доказательств обратного материалы дела не содержат.
Кроме того, данный документ не является окончательным по решению указанного вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.
Таким образом, акт проверки не является ненормативным правовым актом, вопрос о недействительности которого может быть разрешен арбитражным судом.
В пункте 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Учитывая изложенное, производство по делу в указанной части подлежало прекращению судом первой инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Поскольку судом первой инстанции производство по делу в этой части не прекращено, суд апелляционной инстанции считает необходимым отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт о прекращении производства по делу в части рассматриваемого требования.
Относительно требований заявителя о признании частично недействительным предписания N 07/12 суд апелляционной инстанции также считает необходимым отменить постановленное судом первой инстанции решение.
Заявитель оспаривает законность пункта 2 мотивировочной части предписания, которым установлено, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 06.12.2011 N RU865053072005075-31 по объекту "Жилой дом на 27 квартир" выдано с нарушением порядка, установленного статьей 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при отсутствии документов, предусмотренных частью 3 указанной статьи.
Также заявитель оспаривает пункт 2 резолютивной части предписания, в соответствии с которым на администрацию возложена обязанность в срок до 16.04.2012 отменить разрешение на строительство от 23.07.2010 N RU 865053072005075-31 по объекту "Жилой дом на 27 квартир" и разрешение на ввод в эксплуатацию от 06.12.2011 N RU865053072005075-31 по объекту "Жилой дом на 27 квартир".
Основанием для вынесения предписания в указанной части послужил вывод проверяющих о том, что администрацией неправомерно были выданы разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию без экспертизы проектной документации (заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации). При этом, необходимость наличия таких документов обусловлена тем, что построенный объект имеет 4 этажа и в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не подпадает под исключения, которые не требуют представления заключения экспертизы проектной документации (по мнению заинтересованного лица, построенный дом имеет четыре этажа, т. к. заявителем не учтен технический (подвальный) этаж). Данная позиция была поддержана судом первой инстанции.
Однако, апелляционная коллегия не может согласиться с позицией суда первой инстанции и позицией Службы строительного надзора относительно количества этажей в здании.
В соответствии с частью 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.
Пунктом 9 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо заключение органа государственного строительного надзора (в случае, если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора) о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, заключение государственного экологического контроля в случаях, предусмотренных частью 7 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Из буквального толкования вышеуказанной нормы права следует, что заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации предоставляется застройщиком только в случае, если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора в отношении возведенного застройщиком объекта капитального строительства.
Случаи, в которых в отношении объектов капитального строительства осуществляется государственный строительный надзор, регламентированы статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется:
1) при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, либо является типовой проектной документацией или ее модификацией;
2) при реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи.
В соответствии с подпунктом 3 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации экспертиза не проводится в отношении проектной документации на многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования.
Таким образом, выдача разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию без экспертизы проектной документации (заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации) возможна в отношении объектов с количеством этажей, не превышающих три.
Из материалов дела следует, что в соответствии с пояснительной запиской к проектной документации (пункт 2.1 Объемно-планировочные решения) жилой дом - 3 этажное строение, которое состоит из 3-х секций по 9 квартир. Предусмотрено техническое подполье с высотой 2,85 м в чистоте (с учетом заглубления фундаментной плиты) (л.д. 28-29).
Согласно данным технического паспорта многоквартирного дома, расположенного в с. Перегребное, ул. Строителей, д. 17Б (литера А), этажность дома - 3-х этажный, этажность подземная - 1 (л.д. 30).
В соответствии с пунктом 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции от 27.12.2009, действовавшей с 29.12.2009 по 01.08.2010, то есть на момент выдачи разрешения от 23.07.2010 N RU 865053072005075-31 на строительство спорного объекта капитального строительства) реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей (далее - этажность), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.
В силу указанного определения законодатель на момент выдачи администрацией разрешения от 23.07.2010 N RU 865053072005075-31 на строительство спорного объекта капитального строительства отождествлял понятия "количества этажей" и "этажности". Иными словами, под "количеством этажей" в данном случае следует понимать и "этажность" объектов капитального строительства.
Термины и определения, касающиеся многоквартирных жилых зданий, определены строительными нормами и правилами СНиП 31-03-2003 (редакция, действовавшая на момент выдачи разрешения на строительство) (л.д. 36-39).
Раздел 2 содержит определения различных этажей здания. Так, пунктом 2.7 определено, что техническим этажом является этаж, предназначенный для размещения инженерного оборудования здания и прокладки коммуникаций, может быть расположен в нижней части здания (техническое подполье), верхней (технический чердак) или между надземными этажами. Междуэтажное пространство высотой менее 1,8 м и менее, используемое только для прокладки коммуникаций, этажом не является.
Данное определение позволяет прийти к выводу о том, что техническое подполье, предусмотренное проектной документацией на жилой дом, является техническим этажом, т. к. полностью соответствует его описанию.
Приложением В СНиП 31-03-2003 установлены в том числе правила определения этажности здания при проектировании.
В том числе, пунктом В.5. определено, что при определении этажности здания в число надземных этажей включаются все надземные этажи, в том числе технический этаж, мансардный, а также цокольный этаж, если верх его перекрытия находится выше средней планировочной отметки земли не менее чем на 2 м. Подполье под зданием независимо от его высоты, а также междуэтажное пространство с высотой менее 1,8 м в число надземных этажей не включаются.
Таким образом, в количество этажей (этажности) не входит подполье, а также цокольный (технический) этаж, если верх его перекрытия находится выше средней планировочной отметки земли менее чем на 2 м.
В данном случае, как было установлено, спорное здание имеет подполье, что свидетельствует об отсутствии оснований для его (подполья) учета в качестве этажа (определения этажности).
Кроме того, пунктом 2.7 СНиП 31.01.2003 установлено, что планировочная отметка земли - уровень земли на границе земли и отмостки здания.
В соответствии с проектной документацией "разрез 1-1, 2-2" планировочные отметки составляют 1,7 м и 1,2 м. Средняя планировочная отметка будет составлять 1,45 м. В таком случае, верх перекрытия технического этажа находится выше средней планировочной отметки земли менее чем на 2 метра и в соответствии с пунктом В.5 СНиП 31.01.2003 при подсчете общего количества этажей не учитывается.
Изложенное означает, что объект "Жилой дом на 27 квартир" имеет этажность не превышающую три, так как подполье (технический этаж) не может быть включен в общее количество этажей (этажности).
Обратные выводы суда первой инстанции являются ошибочными, так как основаны на отрицании идентичности понятий "этаж" и "этажность". Кроме того, выводы суда первой инстанции о разном содержании определений "этаж" и "этажность",также являются ошибочными на том основании, что при разрешении настоящего спора суд первой инстанции принял во внимание не подлежащий применению Свод правил "Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003.СП 54.13330.2011" (утв. Приказом Минрегиона от 24.12.2010 N 778).
Приказом Минрегиона России от 24 декабря 2010 года N 778 актуализированному тексту "СНиПа 31-01-2003" была придана новая правовая форма. Данным Приказом он получил статус Свода правил, был утвержден и введен в действие с 20 мая 2011 года, в то время как администрация выдала разрешение на строительство объекта "Жилой дом на 27 квартир" 23.07.2010.
В соответствии с пунктом 1.1 Свода правил он распространяется на проектирование и строительство вновь строящихся многоквартирных жилых зданий, соответственно, из буквального толкования данного пункта следует, что он не имеет обратной силы, следовательно, не может распространяться на запроектированные до его вступления в силу жилые здания.
На основании пункта 3 части 1 статьи 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" требования к зданиям и сооружениям, а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), установленные настоящим Федеральным законом, не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания или сооружения к зданиям и сооружениям, проектная документация которых не подлежит государственной экспертизе и заявление о выдаче разрешения на строительство которых подано до вступления в силу таких требований.
Рассматриваемый Федеральный закон, во исполнение статьи 6 которого 24 декабря 2010 года Приказом Минрегиона и был утвержден Свод правил "Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003.СП 54.13330.2011", вступил в силу 30 июня 2010 года.
Таким образом, учитывая, что разрешение на строительство объекта "Жилой дом на 27 квартир" было выдано 23 июля 2010 года, то есть до издания Приказа Минрегиона (вступившего в силу только с 20.05.2011), и на момент выдачи разрешения на строительство существовали идентичные понятия "этажность" и "количество этажей", суд апелляционной инстанции пришел выводу, что требования Приказа Минрегиона России не могут применяться в рассматриваемой ситуации, как не имеющие обратной юридической силы. В связи с этим, выводы суда первой инстанции, основанные на положениях данного Приказа, следует признать неправомерными.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что для выдачи разрешения на строительство, равно как и для разрешения на ввод объекта в эксплуатацию объекта "Жилой дом на 27 квартир" не требовалось предоставления экспертизы проектной документации (заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации).
В данном случае, требовании Службы строительного надзора о наличии перечисленных документов противоречит положениям статей 49, 54 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
На основании изложенного, пункт 2 мотивировочной части и пункт 2 резолютивной части предписания N 07/12 от 29.03.2012 следует признать недействительными как не соответствующие Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Поскольку судом первой инстанции в результате неверного применения норм материального права было принято ошибочное решение, судебная коллегия апелляционного суда считает необходимым его отменить и удовлетворить апелляционную жалобу в части.
Судебные расходы не распределяются в связи с освобождением администрации от уплаты государственной пошлины на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 и частью 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
постановил:
Апелляционную жалобу Администрации Октябрьского района удовлетворить частично.
Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.09.2012 по делу N А75-4818/2012 отменить, принять по делу новый судебный акт.
Требования Администрации Октябрьского района удовлетворить частично.
Признать недействительными пункты 2 мотивировочной и резолютивной части предписания Службы жилищного контроля и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.03.2012 N 07/12.
Производство по делу в части признания недействительными подпункта 4 пункта 1 и пункта 2 акта проверки от 29.03.2012 N 20/12 прекратить.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
О.А.СИДОРЕНКО
Судьи
Л.А.ЗОЛОТОВА
А.Н.ЛОТОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВОСЬМОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 21.11.2012 ПО ДЕЛУ N А75-4818/2012
Разделы:Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме; Управление многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 ноября 2012 г. по делу N А75-4818/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 15 ноября 2012 года
Постановление изготовлено в полном объеме 21 ноября 2012 года
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Сидоренко О.А.,
судей Золотовой Л.А., Лотова А.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Черемновой И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-9462/2012) Администрации Октябрьского района на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.09.2012 по делу N А75-4818/2012 (судья Дроздов А.Н.), принятое по заявлению Администрации Октябрьского района к Службе жилищного контроля и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о признании недействительными подпункта 4 пункта 1, пункта 2 акта проверки от 29.03.2012 N 20/12 и пункта 2 мотивировочной части, пункта 2 резолютивной части предписания от 29.03.2012 N 07/12,
при участии в судебном заседании представителей:
- от Администрации Октябрьского района - Афонина Людмила Александровна по доверенности N 53 от 15.05.2012 (личность представителя удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации); Бабий Елена Викторовна по доверенности N 83 от 12.11.2012 (личность представителя удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации);
- от Службы жилищного контроля и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры - не явился, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом;
- установил:
администрация Октябрьского района (далее - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд к Службе жилищного контроля и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - заинтересованное лицо, Служба строительного надзора) с заявлением о признании подпункта 4 пункта 1, пункта 2 акта проверки от 29.03.2012 N 20/12 и пункта 2 мотивировочной части, пункта 2 резолютивной части предписания от 29.03.2012 N 07/12 недействительными и подлежащими отмене.
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.09.2012 по делу N А75-4818/2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Администрация с решением суда первой инстанции не согласилась, что послужило основанием для обращения в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.
Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.
В период с 19.03.2012 по 23.03.2012 на основании приказа Службы жилищного контроля и строительного надзора от 11.03.2012 N 149 проведена плановая проверка администрации муниципального образования Октябрьский район на предмет соблюдения законодательства о градостроительной деятельности.
По результатам проверки составлен акт проверки N 20/12 от 29.03.2012 (л.д. 8-9), в котором отражены выявленные нарушения.
В том числе в подпункте 4 пункта 1, пункте 2 акта проверки установлено, что в нарушение частей 11, 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выдано разрешение на строительство от 23.07.2010 N RU 865053072005075 - 31 по объекту "Жилой дом на 27 квартир". Разрешение выдано при отсутствии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации (проектной документацией предусмотрено строительство жилого дома с количеством этажей более чем три), правоустанавливающего документа на земельный участок.
Также установлено, что в нарушение части 5 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 06.12.2011 N RU 865053072005075-31 по объекту "Жилой дом на 27 квартир" выдано в отсутствие документов, предусмотренных частью 3 статьи 55, а именно заключения органа государственного строительного надзора, правоустанавливающего документа на земельный участок.
На основании акта проверки Службой строительного надзора вынесено предписание N 07/12 от 29.03.2012 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности в срок до 16.04.2012, пунктом 2 которого предписано отменить вышеуказанные разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию.
Считая незаконными акт проверки и предписание в обозначенных частях, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением об их отмене.
Суд первой инстанции не усмотрел оснований для удовлетворения требований заявителя, так как согласился с позицией заинтересованного лица относительно выявленных в ходе проверки нарушений.
На основании положений Градостроительного кодекса Российской Федерации суд установил, что выдача разрешений на строительство, а также на ввод объекта в эксплуатацию многоквартирных жилых домов с количеством этажей более чем три, возможна в том числе только при предоставлении документов о государственной экспертизе проектной документации и заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта проектной документации.
При этом, судом указано, что объекту "Жилой дом на 27 квартир" в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации для выдачи разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию требовалось положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, поскольку названный объект состоит из четырех этажей, включая три верхних (надземных) этажа и технический (подвальный) этаж (техническое подполье). Данный вывод суд первой инстанции обосновал положениями статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой не определено количество этажей как надземных этажей, а также положениями СНиП 31-03-2003 в действующей редакции, предусматривающими, что количество этажей определяется путем учета всех этажей, включая подземный, подвальный, цокольный, надземный и других.
В апелляционной жалобе администрация ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, указывая, что выводы суда не соответствуют нормам материального права, существовавшим как на момент выдачи разрешений, так и существующим в настоящее время. Заявитель ссылается на положения действующего в период выдачи разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию пункта В.5 СНиП 31.01.2003, которыми установлено, что, если верх перекрытия технического этажа находится выше средней планировочной отметки земли менее чем на 2 м, то в этом случае технический этаж в общее количество этажей здания не включается.
Отзыв на апелляционную жалобу от заинтересованного лица в суд не поступил.
Судебное заседание апелляционного суда проведено при участии представителя администрации, поддержавшего доводы о том, что количество этажей спорного здания не превышает трех. Служба строительного надзора, надлежащим образом уведомленная о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя не обеспечила, ходатайства об отложении не заявила, в связи с чем судебное заседание апелляционного суда проведено в отсутствие представителя названного лица.
Суд апелляционной инстанции, заслушав представителя заявителя, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считает его подлежащим отмене с принятием нового судебного акта, исходя из следующего.
Как уже было указано выше, заявитель оспаривает отдельные пункты (подпункты) акта проверки от 29.03.2012 N 20/12 и предписания 07/12.
Апелляционная коллегия считает, что производство по делу в части требований заявителя о признании частично незаконным акта проверки подлежит прекращению.
В силу части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными действий, если они полагают, что оспариваемые ненормативные правовые акты и действия не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.
К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.
Акт проверки не обладает признаками ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, в котором излагаются установленные в ходе проверки обстоятельства, в том числе факт совершения правонарушения, и служит одним из доказательств. Обжалование процессуальных документов действующим процессуальным законодательством не предусмотрено.
Сам по себе акт не создает обязанность нарушителя нести ответственность за совершенные правонарушения.
Каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих права и интересы администрации в оспариваемом акте не содержится. Доказательств обратного материалы дела не содержат.
Кроме того, данный документ не является окончательным по решению указанного вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.
Таким образом, акт проверки не является ненормативным правовым актом, вопрос о недействительности которого может быть разрешен арбитражным судом.
В пункте 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Учитывая изложенное, производство по делу в указанной части подлежало прекращению судом первой инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Поскольку судом первой инстанции производство по делу в этой части не прекращено, суд апелляционной инстанции считает необходимым отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт о прекращении производства по делу в части рассматриваемого требования.
Относительно требований заявителя о признании частично недействительным предписания N 07/12 суд апелляционной инстанции также считает необходимым отменить постановленное судом первой инстанции решение.
Заявитель оспаривает законность пункта 2 мотивировочной части предписания, которым установлено, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 06.12.2011 N RU865053072005075-31 по объекту "Жилой дом на 27 квартир" выдано с нарушением порядка, установленного статьей 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при отсутствии документов, предусмотренных частью 3 указанной статьи.
Также заявитель оспаривает пункт 2 резолютивной части предписания, в соответствии с которым на администрацию возложена обязанность в срок до 16.04.2012 отменить разрешение на строительство от 23.07.2010 N RU 865053072005075-31 по объекту "Жилой дом на 27 квартир" и разрешение на ввод в эксплуатацию от 06.12.2011 N RU865053072005075-31 по объекту "Жилой дом на 27 квартир".
Основанием для вынесения предписания в указанной части послужил вывод проверяющих о том, что администрацией неправомерно были выданы разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию без экспертизы проектной документации (заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации). При этом, необходимость наличия таких документов обусловлена тем, что построенный объект имеет 4 этажа и в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не подпадает под исключения, которые не требуют представления заключения экспертизы проектной документации (по мнению заинтересованного лица, построенный дом имеет четыре этажа, т. к. заявителем не учтен технический (подвальный) этаж). Данная позиция была поддержана судом первой инстанции.
Однако, апелляционная коллегия не может согласиться с позицией суда первой инстанции и позицией Службы строительного надзора относительно количества этажей в здании.
В соответствии с частью 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.
Пунктом 9 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо заключение органа государственного строительного надзора (в случае, если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора) о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, заключение государственного экологического контроля в случаях, предусмотренных частью 7 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Из буквального толкования вышеуказанной нормы права следует, что заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации предоставляется застройщиком только в случае, если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора в отношении возведенного застройщиком объекта капитального строительства.
Случаи, в которых в отношении объектов капитального строительства осуществляется государственный строительный надзор, регламентированы статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется:
1) при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, либо является типовой проектной документацией или ее модификацией;
2) при реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи.
В соответствии с подпунктом 3 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации экспертиза не проводится в отношении проектной документации на многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования.
Таким образом, выдача разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию без экспертизы проектной документации (заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации) возможна в отношении объектов с количеством этажей, не превышающих три.
Из материалов дела следует, что в соответствии с пояснительной запиской к проектной документации (пункт 2.1 Объемно-планировочные решения) жилой дом - 3 этажное строение, которое состоит из 3-х секций по 9 квартир. Предусмотрено техническое подполье с высотой 2,85 м в чистоте (с учетом заглубления фундаментной плиты) (л.д. 28-29).
Согласно данным технического паспорта многоквартирного дома, расположенного в с. Перегребное, ул. Строителей, д. 17Б (литера А), этажность дома - 3-х этажный, этажность подземная - 1 (л.д. 30).
В соответствии с пунктом 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции от 27.12.2009, действовавшей с 29.12.2009 по 01.08.2010, то есть на момент выдачи разрешения от 23.07.2010 N RU 865053072005075-31 на строительство спорного объекта капитального строительства) реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей (далее - этажность), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.
В силу указанного определения законодатель на момент выдачи администрацией разрешения от 23.07.2010 N RU 865053072005075-31 на строительство спорного объекта капитального строительства отождествлял понятия "количества этажей" и "этажности". Иными словами, под "количеством этажей" в данном случае следует понимать и "этажность" объектов капитального строительства.
Термины и определения, касающиеся многоквартирных жилых зданий, определены строительными нормами и правилами СНиП 31-03-2003 (редакция, действовавшая на момент выдачи разрешения на строительство) (л.д. 36-39).
Раздел 2 содержит определения различных этажей здания. Так, пунктом 2.7 определено, что техническим этажом является этаж, предназначенный для размещения инженерного оборудования здания и прокладки коммуникаций, может быть расположен в нижней части здания (техническое подполье), верхней (технический чердак) или между надземными этажами. Междуэтажное пространство высотой менее 1,8 м и менее, используемое только для прокладки коммуникаций, этажом не является.
Данное определение позволяет прийти к выводу о том, что техническое подполье, предусмотренное проектной документацией на жилой дом, является техническим этажом, т. к. полностью соответствует его описанию.
Приложением В СНиП 31-03-2003 установлены в том числе правила определения этажности здания при проектировании.
В том числе, пунктом В.5. определено, что при определении этажности здания в число надземных этажей включаются все надземные этажи, в том числе технический этаж, мансардный, а также цокольный этаж, если верх его перекрытия находится выше средней планировочной отметки земли не менее чем на 2 м. Подполье под зданием независимо от его высоты, а также междуэтажное пространство с высотой менее 1,8 м в число надземных этажей не включаются.
Таким образом, в количество этажей (этажности) не входит подполье, а также цокольный (технический) этаж, если верх его перекрытия находится выше средней планировочной отметки земли менее чем на 2 м.
В данном случае, как было установлено, спорное здание имеет подполье, что свидетельствует об отсутствии оснований для его (подполья) учета в качестве этажа (определения этажности).
Кроме того, пунктом 2.7 СНиП 31.01.2003 установлено, что планировочная отметка земли - уровень земли на границе земли и отмостки здания.
В соответствии с проектной документацией "разрез 1-1, 2-2" планировочные отметки составляют 1,7 м и 1,2 м. Средняя планировочная отметка будет составлять 1,45 м. В таком случае, верх перекрытия технического этажа находится выше средней планировочной отметки земли менее чем на 2 метра и в соответствии с пунктом В.5 СНиП 31.01.2003 при подсчете общего количества этажей не учитывается.
Изложенное означает, что объект "Жилой дом на 27 квартир" имеет этажность не превышающую три, так как подполье (технический этаж) не может быть включен в общее количество этажей (этажности).
Обратные выводы суда первой инстанции являются ошибочными, так как основаны на отрицании идентичности понятий "этаж" и "этажность". Кроме того, выводы суда первой инстанции о разном содержании определений "этаж" и "этажность",также являются ошибочными на том основании, что при разрешении настоящего спора суд первой инстанции принял во внимание не подлежащий применению Свод правил "Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003.СП 54.13330.2011" (утв. Приказом Минрегиона от 24.12.2010 N 778).
Приказом Минрегиона России от 24 декабря 2010 года N 778 актуализированному тексту "СНиПа 31-01-2003" была придана новая правовая форма. Данным Приказом он получил статус Свода правил, был утвержден и введен в действие с 20 мая 2011 года, в то время как администрация выдала разрешение на строительство объекта "Жилой дом на 27 квартир" 23.07.2010.
В соответствии с пунктом 1.1 Свода правил он распространяется на проектирование и строительство вновь строящихся многоквартирных жилых зданий, соответственно, из буквального толкования данного пункта следует, что он не имеет обратной силы, следовательно, не может распространяться на запроектированные до его вступления в силу жилые здания.
На основании пункта 3 части 1 статьи 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" требования к зданиям и сооружениям, а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), установленные настоящим Федеральным законом, не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания или сооружения к зданиям и сооружениям, проектная документация которых не подлежит государственной экспертизе и заявление о выдаче разрешения на строительство которых подано до вступления в силу таких требований.
Рассматриваемый Федеральный закон, во исполнение статьи 6 которого 24 декабря 2010 года Приказом Минрегиона и был утвержден Свод правил "Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003.СП 54.13330.2011", вступил в силу 30 июня 2010 года.
Таким образом, учитывая, что разрешение на строительство объекта "Жилой дом на 27 квартир" было выдано 23 июля 2010 года, то есть до издания Приказа Минрегиона (вступившего в силу только с 20.05.2011), и на момент выдачи разрешения на строительство существовали идентичные понятия "этажность" и "количество этажей", суд апелляционной инстанции пришел выводу, что требования Приказа Минрегиона России не могут применяться в рассматриваемой ситуации, как не имеющие обратной юридической силы. В связи с этим, выводы суда первой инстанции, основанные на положениях данного Приказа, следует признать неправомерными.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что для выдачи разрешения на строительство, равно как и для разрешения на ввод объекта в эксплуатацию объекта "Жилой дом на 27 квартир" не требовалось предоставления экспертизы проектной документации (заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации).
В данном случае, требовании Службы строительного надзора о наличии перечисленных документов противоречит положениям статей 49, 54 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
На основании изложенного, пункт 2 мотивировочной части и пункт 2 резолютивной части предписания N 07/12 от 29.03.2012 следует признать недействительными как не соответствующие Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Поскольку судом первой инстанции в результате неверного применения норм материального права было принято ошибочное решение, судебная коллегия апелляционного суда считает необходимым его отменить и удовлетворить апелляционную жалобу в части.
Судебные расходы не распределяются в связи с освобождением администрации от уплаты государственной пошлины на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 и частью 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
постановил:
Апелляционную жалобу Администрации Октябрьского района удовлетворить частично.
Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.09.2012 по делу N А75-4818/2012 отменить, принять по делу новый судебный акт.
Требования Администрации Октябрьского района удовлетворить частично.
Признать недействительными пункты 2 мотивировочной и резолютивной части предписания Службы жилищного контроля и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.03.2012 N 07/12.
Производство по делу в части признания недействительными подпункта 4 пункта 1 и пункта 2 акта проверки от 29.03.2012 N 20/12 прекратить.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
О.А.СИДОРЕНКО
Судьи
Л.А.ЗОЛОТОВА
А.Н.ЛОТОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)