Судебные решения, арбитраж
Управление многоквартирным домом; Выбор способа управления многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Именем Российской Федерации Кемеровский областной суд:
в составе председательствующего Краевой Л.В.
при секретаре Паныниной Е.Ю.
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Кемерово 18 марта 2010 года дело по заявлению прокурора Кемеровской области о признании противоречащими, недействующим и не подлежащим применению в части абз. 4, 6 ст. 1, абз. 2 ст. 13, ст. 31 Закона Кемеровской области от 12.11.1997 N 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", принятого Законодательным Собранием Кемеровской области, (в редакции законов Кемеровской области от 02.11.1998 N 54-ОЗ, от 18.07.2002 N 74-ОЗ, от 23.12.2002 N 111-ОЗ, от 19.01.2004 N 2-ОЗ, от 10.12.2004 N 92-ОЗ, от 10.06.2005 N 66-ОЗ, от 08.05.2007 N 54-ОЗ, от 13.10.2009 N 96-ОЗ)
12 ноября 1997 года Законодательным Собранием Кемеровской области был принят Закон Кемеровской области N 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", который был опубликован в газете "Кузбасс" N 213 от 19 ноября 1997 года.
Впоследствии в указанный Закон были внесены изменения, и он действует в редакции законов Кемеровской области от 02.11.1998 N 54-ОЗ, от 18.07.2002 N 74-ОЗ, от 23.12.2002 N 111-ОЗ, от 19.01.2004 N 2-ОЗ, от 10.12.2004 N 92-ОЗ, от 10.06.2005 N 66-ОЗ, от 08.05.2007 N 54-ОЗ, от 13.10.2009 N 96-ОЗ.
Прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими, недействующим и не подлежащим применению в части положений абз. 4, 6 ст. 1, абз. 2 ст. 13, ст. 31 указанного Закона, поскольку он противоречит положениям ст. 23, 48 ГК РФ, ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 93, 104, 161 и 163 ЖК РФ. По мнению прокурора, указанные положения ограничивают право индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица осуществлять деятельность по эксплуатации и обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Понятие "службы единого заказчика" является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование, поскольку из него непонятно, что следует понимать под службой единого заказчика - то ли вид юридического лица, то ли это наименование конкретного юридического лица, осуществляющего функции по управлению многоквартирным домом по договору управления.
Указывает, что понятие "службы единого заказчика" также используется в абз. 2 ст. 13 данного Закона, в соответствии с которой указано, что служба единого заказчика может осуществлять функции управляющей организации по управлению многоквартирным домом.
Считает, что указанными положениями Закона ограничиваются права субъектов предпринимательства на выбор наименования организации и вида деятельности, в частности осуществление только функций по управлению многоквартирным домом.
Статья 31 оспариваемого Закона является неопределенной, допускает неоднозначное толкование, поскольку в ней не раскрывается понятие отдельной категории работников, которые обеспечиваются служебными помещениями, отсутствуют указание на вид служебного помещения (жилое или нежилое); не указана форма собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства в трудовых отношениях, с которыми состоят работники.
В судебном заседании прокурор Кемеровской областной прокуратуры Бесхлебная Г.Н. поддержала заявленные требования и просила об их удовлетворении.
Представитель Совета народных депутатов Кемеровской области Гулевич Т.И. и представитель Губернатора Кемеровской области Шинкаренко Е.Н., действующие на основании доверенностей просили отказать прокурору в удовлетворении заявления.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит, что заявление прокурора Кемеровской области подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Согласно п. "к" ч. 1 ст. 73 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Оспариваемый Закон был принят правомочным органом в пределах своей компетенции - Советом народных депутатов Кемеровской области, соблюдением порядка обнародования и опубликования в соответствии с положениями ст. 6, 38, 39, 43, 46 Устава Кемеровской области ст. 32 Закона Кемеровской области от 23.06.2003 "О законодательной деятельности в Кемеровской области".
Официальным опубликованием закона области признается первая публикация его полного текста в газете "Кузбасс" или Законодательном вестнике Совета народных депутатов". Датой официального опубликования закона области, необходимой для определения даты вступления его в силу, является наиболее ранняя по времени публикация в одном из указанных в пункте 1 настоящей статьи источнике официального опубликования.
В судебном заседании установлено: Закон Кемеровской области "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" был принят Законодательным Собранием Кемеровской области 30.10.1997, одобрен Губернатором Кемеровской области 12.11.1997, опубликован в газете "Кузбасс" N 213 от 19.11.1997 (л. д. 31 - 33).
Правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе и правила опубликования форма нормативного правового акта соблюдены.
Из текста оспариваемого Закона усматривается, что в нем определены правовые, организационные, финансово-экономические основы деятельности жилищно-коммунального хозяйства Кемеровской области как системы жизнеобеспечения населенных пунктов, а также формы и способы государственного контроля качества обслуживания и регулирования деятельности жилищно-коммунального.
В статье 1 оспариваемого нормативного правового акта указаны основные понятия, используемые в настоящем Законе.
В абзаце абз. 4 ст. 1 содержится определение понятия организации жилищно-коммунального хозяйства: это "юридические лица, различных форм собственности, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства".
В абзаце 6 ст. 1 указанного Закона содержится определение понятия "службы единого заказчика" - как юридического лица, осуществляющего функции по управлению многоквартирным домом по договору управления, обеспечивающее благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Понятие "службы единого заказчика" содержится в абз. 2 ст. 13 оспариваемого Закона.
В статье 31 оспариваемого Закона указано, что отдельные категории работников жилищно-коммунального хозяйства на период работы на предприятии обеспечиваются служебными помещениями в порядке, установленным действующим законодательством, однако данное положение Закона также допускает неоднозначное толкование, поскольку в нем не раскрывается понятие отдельной категории работников, которые обеспечиваются служебными помещениями, отсутствуют указание на вид служебного помещения (жилое или нежилое); не указана форма собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства в трудовых отношениях, с которыми состоят работники.
Абзацы 4 ст. 1 оспариваемого Закона противоречат нормам федерального законодательства по следующим основаниям.
Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
В силу ч. 1 ст. 23 ГК РФ, гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.
В соответствии с п. 5 ст. 4 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" хозяйствующий субъект это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Согласно ч. 1 ст. 15 указанного ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров хозяйствующими субъектами.
Поскольку оспариваемым Законом "О жилищно-коммунальном хозяйстве" определено, что организациями жилищно-коммунального хозяйства могут быть лишь юридические лица различных форм собственности, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства, то право индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица на осуществление указанной выше деятельности по эксплуатации и обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, поскольку данной нормой закона предусмотрено, что под организациями жилищно-коммунального хозяйства понимаются юридические лица различных форм собственности, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства.
В соответствии с абз. 6 ст. 1 Закона Кемеровской области от 12.11.1997 N 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве", под "службой единого заказчика" понимается юридическое лицо, осуществляющее функции по управлению многоквартирным домом по договору управления, обеспечивающее благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Согласно абз. 2 ст. 13 Закона Кемеровской области от 12.11.1997 N 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве", служба единого заказчика может являться управляющей организацией по управлению многоквартирным домами в порядке, предусмотренном жилищным законодательством Российской Федерации.
Понятие "единого заказчика" является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование: либо это вид юридического лица, либо наименование конкретного юридического лица, осуществляющего функции по управлению многоквартирным домом на основании договора управления. Правовая норма не сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей сообразовывать с ними поведение как запрещенное так и дозволенное.
Главой 4 ГК РФ определены виды юридических лиц. Фирменное наименование и виды деятельности организаций определяются только учредителями и указываются в учредительных документах согласно ст. 54 ГК РФ.
Отношения по управлению многоквартирными домами, определение понятия управляющей организации урегулированы ст. 161 и 162 ЖК РФ. Следовательно, ограничение прав субъектов предпринимательства на выбор наименования организации и вида деятельности, в частности только функции по управлению многоквартирным домом (невозможность заключения с собственниками помещений дома, выбравшими непосредственный способ управления договора оказания услуг по содержанию или выполнению работ по ремонту общего имущества), противоречит положениям указанных норм федерального законодательства.
В соответствии со ст. 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Только на общем собрании собственники помещений в многоквартирном доме могут выбрать один из способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом или управление управляющей организацией (ч. 2, 3 ст. 161 ЖК РФ).
Таким образом, функции по управлению многоквартирным домом осуществляются не только посредствам выбора управляющей организации, но и путем создания товарищества собственников жилья, непосредственного управления. Согласно термину "служба единого заказчика", установленного в ст. 1 Закона, данное юридическое лицо может осуществлять только функции управляющей организации (предоставление услуг по содержанию и ремонту общего имущества и коммунальных услуг) и не вправе оказывать услуги по содержанию и ремонту общего имущества при не посредственном способе управлении домом. Однако, в соответствии с ч. 1 ст. 165 ЖК РФ органы местного самоуправления обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм.
В силу ст. ст. 23, 48 ГК РФ деятельность по управлению многоквартирным домом, оказанию услуг по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества дома может осуществляться как юридическими лицами, так и индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица.
Следовательно, данное в Законе понятие не только ограничивает субъектный состав управляющей организации, но и определяет, что жилищно-коммунальное хозяйство Кемеровской области как отрасль, обеспечивающая население жилищно-коммунальными услугами, обслуживается посредствам заключения с юридическим лицом - службой единого заказчика договора по управлению многоквартирным домом.
ЖК РФ урегулированы случаи, когда собственники жилых помещений не выбрали и не реализовали права на выбор одного из способов управления домом, либо когда все помещения многоквартирного дома находятся в собственности РФ, субъекта или муниципального образования. Согласно положений ч. 2 ст. 163 ЖК РФ в указанных случаях собственники помещений обязаны заключить договор управления с управляющей организаций, выбранной по результатам открытого конкурса, проведенного в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 N 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом" (ч. 5 ст. 161 ЖК РФ).
В силу ч. 1 ст. 161 ЖК РФ, управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Поскольку абз. 2 ст. 13 оспариваемого Закона является диспозитивной нормой, и не устанавливает обязанности осуществления службой единого заказчика только функций управляющей организации по управлению многоквартирными домами, ссылка прокурора в заявлении на ограничении прав субъектов предпринимательства на выбор вида деятельности, в данной части, нельзя признать обоснованной.
Вместе с тем абз. 6 ст. 1 Закона ограничивается право субъектов предпринимательства на выбор вида деятельности, поскольку данной нормой установлено какие именно функции должна осуществляет служба единого заказчика; данный перечень является полным и закрытым.
В соответствии с ч. 1 ст. 54 ГК РФ, юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму. Наименования некоммерческих организаций, а в предусмотренных законом случаях наименования коммерческих организаций должны содержать указание на характер деятельности юридического лица.
Согласно ч. 2 ст. 52 ГК РФ, в учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида.
В соответствии с главой 4 ГК РФ, определяются виды и организационно-правовые формы юридических лиц.
В силу ст. 50 ГК РФ, юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).
В соответствии с п. 25 Постановления пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью ил в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Понятие "службы единого заказчика", содержащееся в законе, является неопределенным, поскольку непонятно что следует понимать под ним, то ли наименование юридического лица, то ли вид юридического лица.
В соответствии со ст. 31 Закона Кемеровской области от 12.11.1997 "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", отдельные категории работников жилищно-коммунального хозяйства на период работы на предприятии обеспечиваются служебными помещениями в порядке, установленном действующим законодательством.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской федерации согласно ст. 13 ЖК РФ. В соответствии со ст. 92 ЖК РФ служебные жилые помещения относятся к специализированному жилому фонду.
Согласно положений части 2 ст. 104 ЖК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены полномочиями определения категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в жилищном фонде субъекта Российской Федерации.
Оглавление ст. 31 оспариваемого Закона "Обеспечение работников жилищно-коммунального хозяйства служебными помещениями" и содержание указанной статьи "отдельные категории работников жилищно-коммунального хозяйства на период работы на предприятии обеспечиваются служебными помещениями в порядке, установленном действующим законодательством". Содержание оспариваемой нормы является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование. В названной норме не указано является ли предоставляемое служебное помещение жилым. Не определена категория граждан, которым предоставляется служебное помещение и отсутствует указание на жилищный фонд субъекта Российской Федерации.
Положения ст. 31 Закона по своему содержанию не соответствуют требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а следовательно к нарушению принципов равенства и верховенства закона.
Статья 13 оспариваемого Закона противоречит положениям ст. 91, 93 ЖК РФ.
В силу ч. 1 ст. 91 ЖК РФ, в редакции от 17.12.2009, к жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся служебные жилые помещения. В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов.
Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом.
Согласно ст. 93 ЖК РФ, в редакции от 17.12.2009, служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Отношения между работником и работодателем регулируется ТК РФ. В разделе 7 ТК РФ, предусмотрен перечень гарантий и компенсаций, предоставляемым работникам при осуществлении ими трудовых обязанностей. Обязанности предоставления отдельным категориям работников служебных помещений ТК РФ не содержит. ЖК РФ предусмотрены случаи предоставления работникам служебных жилых помещений государственного или муниципального фонда.
При таких обстоятельствах, данный закон в части установления обязанностей для негосударственных организаций жилищно-коммунального хозяйства предоставления отдельным категориям работников служебных помещений является вмешательством в хозяйственную деятельность юридических лиц, поскольку обязанности по предоставлению жилых помещений федеральное законодательство не содержит; обязание предоставления жилых помещений противоречит закону.
Доводы заинтересованных лиц о том, что определение понятия "организации жилищно-коммунального хозяйства только как юридического лица", содержащиеся в абз. 4 ст. 1 оспариваемого Закона, не является исчерпывающим, не содержит закрытый перечень данных лиц, ссылка на ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" не может служить основанием к отказу в удовлетворении требований прокурора по указанным выше основаниям. Оспариваемый Закон не содержит ссылки о том, что понятие "организации жилищно-коммунального хозяйства только как юридического лица" используется только для регулирования отношений в соответствии с ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Другие доводы заинтересованных лиц также не могут быть приняты во внимание по указанным выше основаниям.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применяется на территории Кемеровской области, то следует признать его недействующим в части со дня вступления решения суда в силу.
Руководствуя ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
Заявление прокурора Кемеровской области удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу абз. 4, 6 ст. 1, абз. 2 ст. 13, ст. 31 Закона Кемеровской области от 12.11.1997 N 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", принятого Законодательным Собранием Кемеровской области, (в редакции законов Кемеровской области от 02.11.1998 N 54-ОЗ, от 18.07.2002 N 74-ОЗ, от 23.12.2002 N 111-ОЗ, от 19.01.2004 N 2-ОЗ, от 10.12.2004 N 92-ОЗ, от 10.06.2005 N 66-ОЗ, от 08.05.2007 N 54-ОЗ, от 13.10.2009 N 96-ОЗ). Взыскать с Совета народных депутатов Кемеровской области государственную пошлину в размере 3000 рублей в федеральный бюджет. Решение после вступления в законную силу подлежит публикации в газете "Кузбасс".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Кемеровский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме 24 марта 2010 г.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
РЕШЕНИЕ КЕМЕРОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА ОТ 18.03.2010 N 3-41/10
Разделы:Управление многоквартирным домом; Выбор способа управления многоквартирным домом
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 18 марта 2010 г. по делу N 3-41/10
Именем Российской Федерации Кемеровский областной суд:
в составе председательствующего Краевой Л.В.
при секретаре Паныниной Е.Ю.
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Кемерово 18 марта 2010 года дело по заявлению прокурора Кемеровской области о признании противоречащими, недействующим и не подлежащим применению в части абз. 4, 6 ст. 1, абз. 2 ст. 13, ст. 31 Закона Кемеровской области от 12.11.1997 N 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", принятого Законодательным Собранием Кемеровской области, (в редакции законов Кемеровской области от 02.11.1998 N 54-ОЗ, от 18.07.2002 N 74-ОЗ, от 23.12.2002 N 111-ОЗ, от 19.01.2004 N 2-ОЗ, от 10.12.2004 N 92-ОЗ, от 10.06.2005 N 66-ОЗ, от 08.05.2007 N 54-ОЗ, от 13.10.2009 N 96-ОЗ)
установил:
12 ноября 1997 года Законодательным Собранием Кемеровской области был принят Закон Кемеровской области N 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", который был опубликован в газете "Кузбасс" N 213 от 19 ноября 1997 года.
Впоследствии в указанный Закон были внесены изменения, и он действует в редакции законов Кемеровской области от 02.11.1998 N 54-ОЗ, от 18.07.2002 N 74-ОЗ, от 23.12.2002 N 111-ОЗ, от 19.01.2004 N 2-ОЗ, от 10.12.2004 N 92-ОЗ, от 10.06.2005 N 66-ОЗ, от 08.05.2007 N 54-ОЗ, от 13.10.2009 N 96-ОЗ.
Прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими, недействующим и не подлежащим применению в части положений абз. 4, 6 ст. 1, абз. 2 ст. 13, ст. 31 указанного Закона, поскольку он противоречит положениям ст. 23, 48 ГК РФ, ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 93, 104, 161 и 163 ЖК РФ. По мнению прокурора, указанные положения ограничивают право индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица осуществлять деятельность по эксплуатации и обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Понятие "службы единого заказчика" является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование, поскольку из него непонятно, что следует понимать под службой единого заказчика - то ли вид юридического лица, то ли это наименование конкретного юридического лица, осуществляющего функции по управлению многоквартирным домом по договору управления.
Указывает, что понятие "службы единого заказчика" также используется в абз. 2 ст. 13 данного Закона, в соответствии с которой указано, что служба единого заказчика может осуществлять функции управляющей организации по управлению многоквартирным домом.
Считает, что указанными положениями Закона ограничиваются права субъектов предпринимательства на выбор наименования организации и вида деятельности, в частности осуществление только функций по управлению многоквартирным домом.
Статья 31 оспариваемого Закона является неопределенной, допускает неоднозначное толкование, поскольку в ней не раскрывается понятие отдельной категории работников, которые обеспечиваются служебными помещениями, отсутствуют указание на вид служебного помещения (жилое или нежилое); не указана форма собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства в трудовых отношениях, с которыми состоят работники.
В судебном заседании прокурор Кемеровской областной прокуратуры Бесхлебная Г.Н. поддержала заявленные требования и просила об их удовлетворении.
Представитель Совета народных депутатов Кемеровской области Гулевич Т.И. и представитель Губернатора Кемеровской области Шинкаренко Е.Н., действующие на основании доверенностей просили отказать прокурору в удовлетворении заявления.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит, что заявление прокурора Кемеровской области подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Согласно п. "к" ч. 1 ст. 73 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Оспариваемый Закон был принят правомочным органом в пределах своей компетенции - Советом народных депутатов Кемеровской области, соблюдением порядка обнародования и опубликования в соответствии с положениями ст. 6, 38, 39, 43, 46 Устава Кемеровской области ст. 32 Закона Кемеровской области от 23.06.2003 "О законодательной деятельности в Кемеровской области".
Официальным опубликованием закона области признается первая публикация его полного текста в газете "Кузбасс" или Законодательном вестнике Совета народных депутатов". Датой официального опубликования закона области, необходимой для определения даты вступления его в силу, является наиболее ранняя по времени публикация в одном из указанных в пункте 1 настоящей статьи источнике официального опубликования.
В судебном заседании установлено: Закон Кемеровской области "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" был принят Законодательным Собранием Кемеровской области 30.10.1997, одобрен Губернатором Кемеровской области 12.11.1997, опубликован в газете "Кузбасс" N 213 от 19.11.1997 (л. д. 31 - 33).
Правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе и правила опубликования форма нормативного правового акта соблюдены.
Из текста оспариваемого Закона усматривается, что в нем определены правовые, организационные, финансово-экономические основы деятельности жилищно-коммунального хозяйства Кемеровской области как системы жизнеобеспечения населенных пунктов, а также формы и способы государственного контроля качества обслуживания и регулирования деятельности жилищно-коммунального.
В статье 1 оспариваемого нормативного правового акта указаны основные понятия, используемые в настоящем Законе.
В абзаце абз. 4 ст. 1 содержится определение понятия организации жилищно-коммунального хозяйства: это "юридические лица, различных форм собственности, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства".
В абзаце 6 ст. 1 указанного Закона содержится определение понятия "службы единого заказчика" - как юридического лица, осуществляющего функции по управлению многоквартирным домом по договору управления, обеспечивающее благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Понятие "службы единого заказчика" содержится в абз. 2 ст. 13 оспариваемого Закона.
В статье 31 оспариваемого Закона указано, что отдельные категории работников жилищно-коммунального хозяйства на период работы на предприятии обеспечиваются служебными помещениями в порядке, установленным действующим законодательством, однако данное положение Закона также допускает неоднозначное толкование, поскольку в нем не раскрывается понятие отдельной категории работников, которые обеспечиваются служебными помещениями, отсутствуют указание на вид служебного помещения (жилое или нежилое); не указана форма собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства в трудовых отношениях, с которыми состоят работники.
Абзацы 4 ст. 1 оспариваемого Закона противоречат нормам федерального законодательства по следующим основаниям.
Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
В силу ч. 1 ст. 23 ГК РФ, гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.
В соответствии с п. 5 ст. 4 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" хозяйствующий субъект это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Согласно ч. 1 ст. 15 указанного ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров хозяйствующими субъектами.
Поскольку оспариваемым Законом "О жилищно-коммунальном хозяйстве" определено, что организациями жилищно-коммунального хозяйства могут быть лишь юридические лица различных форм собственности, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства, то право индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица на осуществление указанной выше деятельности по эксплуатации и обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, поскольку данной нормой закона предусмотрено, что под организациями жилищно-коммунального хозяйства понимаются юридические лица различных форм собственности, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства.
В соответствии с абз. 6 ст. 1 Закона Кемеровской области от 12.11.1997 N 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве", под "службой единого заказчика" понимается юридическое лицо, осуществляющее функции по управлению многоквартирным домом по договору управления, обеспечивающее благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Согласно абз. 2 ст. 13 Закона Кемеровской области от 12.11.1997 N 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве", служба единого заказчика может являться управляющей организацией по управлению многоквартирным домами в порядке, предусмотренном жилищным законодательством Российской Федерации.
Понятие "единого заказчика" является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование: либо это вид юридического лица, либо наименование конкретного юридического лица, осуществляющего функции по управлению многоквартирным домом на основании договора управления. Правовая норма не сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей сообразовывать с ними поведение как запрещенное так и дозволенное.
Главой 4 ГК РФ определены виды юридических лиц. Фирменное наименование и виды деятельности организаций определяются только учредителями и указываются в учредительных документах согласно ст. 54 ГК РФ.
Отношения по управлению многоквартирными домами, определение понятия управляющей организации урегулированы ст. 161 и 162 ЖК РФ. Следовательно, ограничение прав субъектов предпринимательства на выбор наименования организации и вида деятельности, в частности только функции по управлению многоквартирным домом (невозможность заключения с собственниками помещений дома, выбравшими непосредственный способ управления договора оказания услуг по содержанию или выполнению работ по ремонту общего имущества), противоречит положениям указанных норм федерального законодательства.
В соответствии со ст. 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Только на общем собрании собственники помещений в многоквартирном доме могут выбрать один из способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом или управление управляющей организацией (ч. 2, 3 ст. 161 ЖК РФ).
Таким образом, функции по управлению многоквартирным домом осуществляются не только посредствам выбора управляющей организации, но и путем создания товарищества собственников жилья, непосредственного управления. Согласно термину "служба единого заказчика", установленного в ст. 1 Закона, данное юридическое лицо может осуществлять только функции управляющей организации (предоставление услуг по содержанию и ремонту общего имущества и коммунальных услуг) и не вправе оказывать услуги по содержанию и ремонту общего имущества при не посредственном способе управлении домом. Однако, в соответствии с ч. 1 ст. 165 ЖК РФ органы местного самоуправления обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм.
В силу ст. ст. 23, 48 ГК РФ деятельность по управлению многоквартирным домом, оказанию услуг по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества дома может осуществляться как юридическими лицами, так и индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица.
Следовательно, данное в Законе понятие не только ограничивает субъектный состав управляющей организации, но и определяет, что жилищно-коммунальное хозяйство Кемеровской области как отрасль, обеспечивающая население жилищно-коммунальными услугами, обслуживается посредствам заключения с юридическим лицом - службой единого заказчика договора по управлению многоквартирным домом.
ЖК РФ урегулированы случаи, когда собственники жилых помещений не выбрали и не реализовали права на выбор одного из способов управления домом, либо когда все помещения многоквартирного дома находятся в собственности РФ, субъекта или муниципального образования. Согласно положений ч. 2 ст. 163 ЖК РФ в указанных случаях собственники помещений обязаны заключить договор управления с управляющей организаций, выбранной по результатам открытого конкурса, проведенного в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 N 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом" (ч. 5 ст. 161 ЖК РФ).
В силу ч. 1 ст. 161 ЖК РФ, управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Поскольку абз. 2 ст. 13 оспариваемого Закона является диспозитивной нормой, и не устанавливает обязанности осуществления службой единого заказчика только функций управляющей организации по управлению многоквартирными домами, ссылка прокурора в заявлении на ограничении прав субъектов предпринимательства на выбор вида деятельности, в данной части, нельзя признать обоснованной.
Вместе с тем абз. 6 ст. 1 Закона ограничивается право субъектов предпринимательства на выбор вида деятельности, поскольку данной нормой установлено какие именно функции должна осуществляет служба единого заказчика; данный перечень является полным и закрытым.
В соответствии с ч. 1 ст. 54 ГК РФ, юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму. Наименования некоммерческих организаций, а в предусмотренных законом случаях наименования коммерческих организаций должны содержать указание на характер деятельности юридического лица.
Согласно ч. 2 ст. 52 ГК РФ, в учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида.
В соответствии с главой 4 ГК РФ, определяются виды и организационно-правовые формы юридических лиц.
В силу ст. 50 ГК РФ, юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).
В соответствии с п. 25 Постановления пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью ил в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Понятие "службы единого заказчика", содержащееся в законе, является неопределенным, поскольку непонятно что следует понимать под ним, то ли наименование юридического лица, то ли вид юридического лица.
В соответствии со ст. 31 Закона Кемеровской области от 12.11.1997 "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", отдельные категории работников жилищно-коммунального хозяйства на период работы на предприятии обеспечиваются служебными помещениями в порядке, установленном действующим законодательством.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской федерации согласно ст. 13 ЖК РФ. В соответствии со ст. 92 ЖК РФ служебные жилые помещения относятся к специализированному жилому фонду.
Согласно положений части 2 ст. 104 ЖК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены полномочиями определения категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в жилищном фонде субъекта Российской Федерации.
Оглавление ст. 31 оспариваемого Закона "Обеспечение работников жилищно-коммунального хозяйства служебными помещениями" и содержание указанной статьи "отдельные категории работников жилищно-коммунального хозяйства на период работы на предприятии обеспечиваются служебными помещениями в порядке, установленном действующим законодательством". Содержание оспариваемой нормы является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование. В названной норме не указано является ли предоставляемое служебное помещение жилым. Не определена категория граждан, которым предоставляется служебное помещение и отсутствует указание на жилищный фонд субъекта Российской Федерации.
Положения ст. 31 Закона по своему содержанию не соответствуют требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а следовательно к нарушению принципов равенства и верховенства закона.
Статья 13 оспариваемого Закона противоречит положениям ст. 91, 93 ЖК РФ.
В силу ч. 1 ст. 91 ЖК РФ, в редакции от 17.12.2009, к жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся служебные жилые помещения. В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов.
Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом.
Согласно ст. 93 ЖК РФ, в редакции от 17.12.2009, служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Отношения между работником и работодателем регулируется ТК РФ. В разделе 7 ТК РФ, предусмотрен перечень гарантий и компенсаций, предоставляемым работникам при осуществлении ими трудовых обязанностей. Обязанности предоставления отдельным категориям работников служебных помещений ТК РФ не содержит. ЖК РФ предусмотрены случаи предоставления работникам служебных жилых помещений государственного или муниципального фонда.
При таких обстоятельствах, данный закон в части установления обязанностей для негосударственных организаций жилищно-коммунального хозяйства предоставления отдельным категориям работников служебных помещений является вмешательством в хозяйственную деятельность юридических лиц, поскольку обязанности по предоставлению жилых помещений федеральное законодательство не содержит; обязание предоставления жилых помещений противоречит закону.
Доводы заинтересованных лиц о том, что определение понятия "организации жилищно-коммунального хозяйства только как юридического лица", содержащиеся в абз. 4 ст. 1 оспариваемого Закона, не является исчерпывающим, не содержит закрытый перечень данных лиц, ссылка на ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" не может служить основанием к отказу в удовлетворении требований прокурора по указанным выше основаниям. Оспариваемый Закон не содержит ссылки о том, что понятие "организации жилищно-коммунального хозяйства только как юридического лица" используется только для регулирования отношений в соответствии с ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Другие доводы заинтересованных лиц также не могут быть приняты во внимание по указанным выше основаниям.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применяется на территории Кемеровской области, то следует признать его недействующим в части со дня вступления решения суда в силу.
Руководствуя ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Кемеровской области удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу абз. 4, 6 ст. 1, абз. 2 ст. 13, ст. 31 Закона Кемеровской области от 12.11.1997 N 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", принятого Законодательным Собранием Кемеровской области, (в редакции законов Кемеровской области от 02.11.1998 N 54-ОЗ, от 18.07.2002 N 74-ОЗ, от 23.12.2002 N 111-ОЗ, от 19.01.2004 N 2-ОЗ, от 10.12.2004 N 92-ОЗ, от 10.06.2005 N 66-ОЗ, от 08.05.2007 N 54-ОЗ, от 13.10.2009 N 96-ОЗ). Взыскать с Совета народных депутатов Кемеровской области государственную пошлину в размере 3000 рублей в федеральный бюджет. Решение после вступления в законную силу подлежит публикации в газете "Кузбасс".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Кемеровский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме 24 марта 2010 г.
Судья
Кемеровского областного суда
Л.В.КРАЕВА
Кемеровского областного суда
Л.В.КРАЕВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOMOVODSTVO.RU | Теория и практика управления многоквартирным домом" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)